Срочный заказ!     Гарантии    Как оплатить?     Наши цены

Все виды студенческих работ: дипломные, курсовые, контрольные, рефераты...
Магазин готовых работ: высылаем заказ не позднее 30 мин. после подтверждения оплаты



звоните (812) 927-5462
пишите zakaz@best-students.ru
Обработка заказов -
ежедневно с 9-00 до 22-00
по московскому времени

ИСКАТЬ ГОТОВУЮ РАБОТУ:

ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ:

 
 
 


Дипломные - 2000 руб.

Курсовые - 500 руб.

Рефераты - 350 руб.

Контрольные - 350 руб.









заказать дипломную

заказать курсовую

заказать контрольную

заказать реферат


В помощь студенту

Конспекты лекций

Методички

Учебники для вузов



§ 3. Функции государства
В советское время торжествовал тезис о соединении за-конодательства и управления, о необходимости слияния зако-нодательной власти с исполнительной, что внедрялось в науку и практику под лозунгом "Вся власть Советам!". Принцип раз-деления властей отвергался как чуждый праву социалистичес-кого государства, якобы подрывавший единство государствен-ной власти. В постсоветский период, с другой стороны, в силу отказа от всеобщего государственного вмешательства во все без исключения сферы общественной жизни, провозглашения демократических свобод, признания и гарантирования част-ной собственности, утверждения рыночных отношений возоб-ладала либеральная концепция ограничения административ-ных функций государства, в экономической сфере. Во многом именно поэтому в механизме государственной власти осуще-ствлен переход от "разделения труда" к "разделению влас-тей", получивший конституционное закрепление.
Но, несмотря на то что в ныне действующей Конститу-ции РФ нет упоминаний о государственном управлении, без этого не может работать механизм государственной власти. Государственная власть всегда едина в своих основных прояв-лениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Со-ответственно этому органы "государственной власти должны строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиально-го единства"1. Если государство можно интерпретировать как некую совокупность взаимосвязанных управленческих струк-тур, позволяющих обеспечивать осуществление единой госу-дарственной власти во всей полноте и многообразии ее функ-ций, то государственное управление присуще всем ветвям власти и в известной мере является субстанцией государства2.
1 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 12—13.
2 См.: Петров С. М. Правовое регулирование государственного управления: проблемы и перспективы. // Право и жизнь. 1999. № 23.
101
Представительные законодательные органы государствен-ной власти принимают законы и иные акты, регулирующие общественные отношения, осуществляют контроль за их про-ведением в жизнь. Непосредственное оперативное управле-ние в общегосударственном масштабе возложено на органы общей и специальной компетенции исполнительной власти. Их деятельность осуществляется на основе и во исполнение за-конов, т. е. носит подзаконный характер, а также направлена на претворение в жизнь законов и иных нормативных право-вых актов. Функции государственного управления осуществ-ляют и органы судебной власти, делая это наряду со своей главной функцией — осуществлением правосудия. Суды и судьи толкуют конституционные нормы и положения, разре-шают дела о компетенции, споры и конфликты между орга-нами государственной власти, решают дела, возникающие из административно-правовых отношений, реализуют адми-нистративную власть, издавая административные акты, а не только акты правосудия. Суды непосредственно государствен-ного управления не осуществляют, но участвуют в этом про-цессе, являясь субъектами принятия и реализации государ-ственных решений (через применение норм права, в которых выражена властная воля государства), осуществляя государ-ственно-властные полномочия в отправлении правосудия.
Законодательная, исполнительная и судебная власти как проявления единой государственной власти не могут отожде-ствляться с видом государственной деятельности, имеющей исключительно управленческий характер. Власть — не вид управленческой деятельности, а сущностное выражение, форма практической реализации ее функциональной предназначен-ности и компетенционной определенности, т. е. категория базо-вого характера. Отсюда следует: исполнительная власть, так-же как законодательная и судебная власти, не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризо-валось как определенный вид государственной деятельности. Государственное управление есть специфический вид государ-ственной деятельности, отличный от ее иных проявлений, а
102
также от управленческой деятельности общественных органи-заций и других негосударственных формирований. Различая исполнительную власть и государственное управление, невер-но также считать первую категорией политико-правовой, а второе — организационно-правовой. И там и там есть немалая доля и политического и организационного.
Государственное управление — понятие более широкое, чем исполнительная власть. Последняя, в известном смысле производная от государственного управления, выполняет фун-кции практической реализации законов, т. е. занята правоис-полнительством. Это качество исполнительной власти весьма существенно, так как позволяет раскрыть ее особую государ-ственно-правовую природу, отграничить исполнительство такого характера от исполнительства (исполнения), прису-щего любой организованной ячейке человеческого коллекти-ва в качестве средства управления собственными делами (са-моорганизация, самоуправление). Правоисполнительство осу-ществляется на основе правоприменительной деятельности. Но, в отличие от судебной власти, также занятой правопри-менением, здесь имеются качественные особенности. Так, пра-воприменение в судебном порядке осуществляется преиму-щественно в негативных случаях, т. е. когда нарушены требо-вания закона и возникла необходимость в судебном принуж-дении либо в судебной правоохране. Исполнительную власть отличает в основном позитивное правоприменение, т. е. пря-мое исполнение требований законодательства в целях нор-мальной и эффективной работы всех находящихся под ее воз-действием объектов общественной деятельности1.
Восприняв концептуальное положение о том, что "госу-дарственное управление, по сути дела, можно рассматри-вать как более широкую (по отношению к исполнительной власти. — В. К.), включающую различные аспекты сферу го-сударственной деятельности, в которую могут вторгаться в
1 См.: Петров С. М. Правовое регулирование государственного управления: проблемы и перспективы. // Право и жизнь. 1999. № 23. С. 14 —15.
103
той или иной мере носители других ветвей власти",1 можно обозначить сферы такого вторжения (компетенции, юрисдик-ции).
Государственное управление посредством института президентской власти — государственно-властная деятель-ность, реализуемая принятием политических решений пре-имущественно стратегического характера, рассчитанных на долгосрочную перспективу развития государства, а также и тактических решений по оперативным и текущим вопросам в среднесрочной и долгосрочной перспективах.
Государственное управление посредством деятельности законодательной власти — установление общеобязательных правил общественных отношений с целью их упорядочения и централизованного регулирования в общенормативной пра-вовой форме и в общегосударственном масштабе.
Государственное управление через систему исполнитель-ной власти — реализация исполнительно-распорядительной деятельности подзаконного характера по обеспечению ста-бильного функционирования и поступательного развития об-щественных процессов в различных отраслях и сферах уп-равления.
Государственное управление через систему судебной вла-сти — опосредованное воздействие на состояние обществен-ных отношений в сфере осуществления государственно-вла-стной деятельности по реализации правосудия.
По своему назначению государственное управление — это вид властной деятельности государства по руководству, организации и воздействию на функционирование и разви-тие общества. Сущность общественной роли государства как политико-правового явления в том, что, отражая, хотя бы формально, общую волю всех граждан, оно оказывает целе-полагающее организующее и регулирующее влияние на все общество. Поэтому можно назвать два аспекта, определяю-1 Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития. Отв. ред. И. Л. Бачило. — М., 1998. С. 71.
104
щих степень реализации государством своих общественных функций. Один заключается в том, насколько государство воплощает в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан; второй — в том, как оно практически управляет общественными процессами, обеспечивает развитие общества, используя всю полноту имеющихся в его распоряжении вла-стных полномочий.
Для реализации своих общественных функций государ-ство осуществляет легитимное право на применение наси-лия. Оно выражается в наложении уголовного наказания, административных, имущественных и других санкций. В эк-страординарных случаях острой борьбы противоборствующих сил влияние государства принимает специфические формы: вводится чрезвычайное положение, запрещаются митинги, демонстрации, деятельность определенных партий и объеди-нений, если они дестабилизируют обстановку в стране и т. п. Легализованное насилие выражается от имени всего обще-ства и применяется к лицам и организациям, нарушающим установленные законодательством правила поведения.
Общественная роль, которую играет государство в уп-равлении делами общества, решая основные вопросы обще-ственного развития, реализуется через функции государства, направленные в конечном счете на удовлетворение разнооб-разных интересов как отдельных личностей, элит, социальных групп, так и всего общества.
Функции государства — основные направления его дея-тельности, выражающие сущность и назначение государствен-ного управления общественными делами — устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государ-ством на том или ином этапе социального прогресса, и пред-ставляют собой средство реализации этих задач. Содержа-ние же задач определяется внутренними и внешними факто-рами. В зависимости от того, какие задачи стоят перед госу-дарством по управлению во внутренней жизни или на меж-дународной арене, различают внутренние и внешние функ-ции государства.
105
Внутренние функции государства — это основные на-правления деятельности государства по управлению внутрен-ней жизнью общества.
Экономическая функция — выработка и координация государством экономической политики, т. е. стратегии и так-тики экономического развития страны в оптимальном режи-ме; регулирование отношений между гражданами и их орга-низациями в экономической жизни общества.
Политическая функция — регулирование отношений между гражданами, социальными группами, классами, на-циями по поводу реализации их политических интересов, гар-монизации интересов различных групп общества.
Социальная функция — выработка социальной полити-ки государства, обеспечение нормальных условий жизни для всех членов общества, регулирование отношений между граж-данами, социальными группами по поводу их места в обще-стве.
Правовая функция — осуществление правотворчества (деятельность по подготовке, принятию и изданию правовых актов, содержащих нормы права), правоприменения (деятель-ность по реализации правовых норм путем принятия право-применительных актов, повседневной работы по выполнению законов и по разрешению разнообразных вопросов управлен-ческого характера), правоохранения (деятельность по защи-те прав и свобод человека и гражданина, по предупрежде-нию правонарушений и привлечению к юридической ответ-ственности правонарушителей и т. п.).
Экологическая функция — в последнее время выдвига-ется в разряд основных функций государства — регулирова-ние деятельности людей в области использования окружаю-щей среды.
Внешние функции государства — это основные направ-ления деятельности государства на международной арене:
• оборонная — защита государства от внешних угроз и военной агрессии;
106
• дипломатическая — поддержание приемлемых отно-шений с другими государствами, субъектами международно-го права, представительство страны на международной аре-не;
• внешнеэкономическая — развитие взаимовыгодного экономического сотрудничества с государствами и группами государств на международной арене, участие в международ-ном разделении труда, обмене новейшими технологиями, координации товарооборота, развитии кредитно-денежных связей и т. п.;
• внешнеполитическая — это поддержание мирового правопорядка, общих норм международного права с целью исключения глобальных конфликтов;
• культурно-информационная — взаимный информа-ционный обмен и культурное сотрудничество между госу-дарствами;
• глобального сотрудничества — сотрудничество в решении глобальных проблем современности (экологические, энергетические, демографические и т. п.).
Многие функции государства независимы от его право-вой формы, например защита от внешних угроз. Для других функций государства основой выступают его социальная сущ-ность и целевые ориентиры. Таким образом, природа госу-дарственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов разви-тия в интересах всего общества путем согласования разнооб-разных требований, нужд и форм деятельности. Государствен-ный аппарат выступает действенным механизмом воплоще-ния публичной власти и обеспечивает осуществление госу-дарственной политики через систему правомочных органов и должностных лиц. В целом государство выполняет разнооб-разные функции по поддержанию жизнедеятельности обще-ства. И все они в той или иной степени связаны с управлени-ем, реализуются через систему и аппарат управления. В об-щем смысле функция государственного управления факти-чески включает все функции государства. Поэтому с точки
107
зрения менеджмента можно сказать, что функции государ-ства — это совокупность функций управления. Основными управленческими функциями государства являются руковод-ство, координация, организация, контроль, принятие реше-ний с целью сохранения и развития социума, упорядочения его структуры и деятельности, обеспечение безопасности граждан, создание оптимальных условий для его всесторон-ней жизнедеятельности.
В юридической литературе управление традиционно счи-тается продуктом разделения труда на стадиях принятия ре-шения, его реализации и контроля. О государственной власти сложилось представление как о продукте не стадиального разделения, а взаимодействия трех самостоятельных ветвей: законодательной, исполнительной и судебной. С недавних пор появилось утверждение об "отсутствии сущностных разли-чий" между "разделением труда" и "разделением властей"1. Высказывается также и тезис, что управление — продукт не разделения, а объединения2. Данная теоретическая по-сылка обосновывается идеей К. Маркса о том, что природа управления заключена в общественном или совместном тру-де, осуществляемом в сравнительно крупном масштабе3. "Уп-равление представляет собой не очередное звено в цепи в той или иной мере разделенного труда, а его функцию, вы-полняемую в интересах каждого из таких звеньев". И далее подчеркивается особенность природы управления тем, что оно порождается фактором объективным: "Необходимость вы-полнения этой функции диктуется условиями совместного тру-да, а не волей и сознанием отдельных людей, в том числе и его выполняющих"4.
Можно согласиться с тем, что деятельность по управле-нию не имеет государственно-властного характера, так как в
1 Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. И. Л. Бачило. — М., 1998. С. 13.
2 См.: Рыжов В. С. Указ. соч. С. 15.
3 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 23. С. 342.
108
обществе действуют не только органы государственной вла-сти, но также и множество органов, не имеющих полномо-чий государственной власти, главным образом в частной сфе-ре1. Однако сделанный вывод о том, что функционирование системы управления каждого из таких органов, в том числе и государственных, носит лишь "внутриаппаратный харак-тер"2, представляется ошибочным. Ведь если рассматривать государство, исторически возникшее как субъект управле-ния обществом, то нельзя не признавать очевидного факта: оно выполняет функции управления посредством специаль-но созданного аппарата, состоящего из разветвленной сети органов. В структуре государственного аппарата ведущее положение занимают органы государственной власти, воздей-ствующие на объекты управленческой деятельности государ-ства. Собственно, это и признает автор оспариваемого нами тезиса, утверждая, что "в качестве объекта деятельности (хотя только и исполнительной власти. — В. К.) выступает главным образом гражданское общество"3. В этой связи обра-тимся к мнению академика Б. Н. Топорнина: "Государствен-ное управление строится не только на разделении, но и на сотрудничестве, на взаимодействии всех ветвей власти, ибо
решение практически всех вопросов требует такого взаимо-действия"4.
Специфику государственного управления обусловливает характер и объем охватываемых этим управлением обществен-ных явлений. Отличительная особенность использования средств и методов государственного воздействия — возмож-ность легитимного принуждения с помощью сил правоохра-нительных органов.
1 В Гражданском кодексе РФ предусмотрены нормы об управлении в обще- стве с ограниченной ответственностью, акционерном обществе, производ- ственных кооперативах. — См. статьи 91, 103, 110 Гражданского кодекса РФ. Часть I // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301, с последующими изменениями и дополнениями.
2 Рыжов В. С. Указ. соч. С. 20.
3 Там же.
4 Топорнин Б. Н. II Государство и право. 2000. № 7. С. 5.
109
Государство многофункционально. Его функции осуще-ствляются в системе реализации государственной власти, базирующейся на началах разделения, и приобретают реаль-ное воплощение в деятельности различных звеньев государ-ственного аппарата. Государство, будучи сложным (по эле-ментному составу и связям) и многогранным (по функциям) общественным явлением, придает процессу реализации функ-ций свойство системности. Без этого свойства государствен-ное управление не может состояться. В этом процессе задей-ствовано множество государственных органов и других струк-тур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только систем-ность реализации функций государства может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Орга-низованная целостность во всем богатстве элементов и свойств государства особенно актуальна для практики госу-дарственного управления. Не случайно самые большие труд-ности вызывает не процесс познания государственного уп-равления, а его применение.
Управляющая система государства в ее институциональ-ном и структурно-функциональном оформлении предстает как совокупность государственных органов и организаций с раз-личной степенью власти и компетенции. Государственное уп-равление в широком смысле как управление делами госу-дарства и общества осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в законодательной, исполнитель-ной и правосудной формах (видах) властной деятельности го-сударства. Все эти формы (виды) деятельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом каждой из них присущ своеобразный круг (область) ответственности (ком-петенции), что обусловлено особенностями управленческих функций.
Государственное управление в узком (административно-правовом) смысле нередко понимается как исполнительная
110
деятельность, т. е. один из видов деятельности государства по управлению делами общества, по непосредственной прак-тической организации происходящих в обществе процессов. Этому управлению свойственны: организующий публично-вла-стный характер; функциональная реализуемость непосред-ственно в процессе исполнительной деятельности в сферах межотраслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика и др.), административно-политической (оборона, внутренние дела, госбезопасность, иностранные дела и др.), социально-культурной (образование, наука, здравоохранение, культура и др.), хозяйственно-экономической (промышленность, транс-порт и связь, торговля и др.); наличие единой системы спе-циально уполномоченных на то субъектов властно-управлен-ческой деятельности; подзаконный и правоприменительный характер деятельности. Поскольку управление в узком смысле исполнительной деятельности государства одна из форм дея-тельности, то наряду с другими оно носит государственно-властный характер. Субъекты государственного управления, осуществляющие возложенные на них функции, наделены государственными властными полномочиями и выступают от имени государства. В процессе осуществления государствен-ного управления его субъекты используют предоставленные им полномочия по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения.
Характерная черта государственного управления — раз-нообразие форм его осуществления. Управленческая деятель-ность государства реализуется посредством применения раз-личных организационных форм, совокупность которых и обес-печивает целенаправленное функционирование всего меха-низма государственного управления. Так, организационные формы государственного управления должны соответствовать организационному обеспечению сложной и тонкой сети ры-ночных отношений. Государственное управление практичес-ки реализуется через такие формы организационной деятель-ности, как подбор и расстановка кадров, прогнозирование,
111
разработка целевых программ в той или иной сфере (облас-ти, отрасли) управления, работа с информацией, координа-ция, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др. Подобные формы присутствуют во внутриорганизационном управлении, которым заняты аппараты органов государствен-ной власти всех ветвей. Например, внутриорганизационная управленческая деятельность судов и органов прокуратуры направлена на обеспечение тех основных функций, для ус-пешного выполнения которых они образованы — для осуще-ствления правосудия и прокурорского надзора.
Государственное управление отличает возможность ис-пользования всех существующих в обществе разнообразных ресурсов: материальных, интеллектуальных, финансовых, со-циальных, информационных, силовых, демографических и т. д. В зависимости от различных критериев (уровня, области, ха-рактера и объема управления) можно выделить различные виды государственного управления — совокупность способов и ме-тодов управления, которые использует государство. Масштаб-ность системы государственного управления, функциональное предназначение ее подсистем, их иерархическая сопряжен-ность и другие факторы предопределяют виды государствен-ного управления. Общество, как большая и сложная система, включает социальное управление, разновидностями которого являются политическое и государственное управление. В свою очередь, последнее может быть: по иерархической вертика-ли — федеральным, региональным и местным; по сферам жиз-недеятельности — отраслевым (управление экономикой, здра-воохранением, просвещением, культурой и т. п.) и межотрас-левым (финансы, кредит, учет, статистика, государственное имущество и собственность и т. п.); по степени открытости (зам-кнутости) — корпоративным.
Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. Интенсивность прямой и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. Основополагающим в государственном управле-нии является уяснение роли и места человека и общества как
112
субъекта и объекта управления. По этому критерию можно различать демократический и авторитарный характер государственного управления. Если преобладают прямые связи управления (командная информация), а механизм обратной связи слабо развит или практически блокирован, можно го-ворить об авторитарном управлении. Если механизм обратной связи хорошо развит наряду с прямой, можно говорить о демократическом управлении.
По характеру взаимоотношений центра (центральных органов власти) и регионов (органов власти национально-тер-риториальных и административно-территориальных единиц) различают субординационное и координационное управление.
Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации, когда наряду с едиными цен-тральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной или частичной самостоятельностью.
Субординационное управление базируется на админи-стративном подчинении периферии центру, воздействии на нижестоящие органы управления, принуждении к выполне-нию команд, поступающих из вышестоящих органов управ-ления, что характерно для унитарных государств.
По критерию использования форм собственности выде-ляют: федеральное, региональное, местное (муниципаль-ное) и частное (корпоративное) управление. Здесь корпо-ративное управление имеется ввиду в контексте государствен-ного менеджмента, когда, например, государство участвует в управлении принадлежащими ему долями (акциями и т. п.) в капитале коммерческих предприятий.
По воздействию на управляемый объект выделяют от-раслевое (функциональное) и территориальное управление.
Отраслевое (функциональное) управление предпола-гает наличие вертикали соподчиненности от центра до пред-приятия. Оно реализуется через отраслевые министерства, осуществляющие единую техническую политику в отрасли, обеспечивающие необходимые внутриотраслевые и межот-раслевые пропорции. В настоящее время такой вид государ-
113
ственного управления осуществляет, например, Министер-ство путей сообщения РФ. При переходе к постиндустриаль-ному развитию отмечается снижение роли отраслевого уп-равления, так как развитие высоких технологий требует меж-отраслевого управления. На первый план выходят государ-ственные корпорации, действующие на акционерной основе (РАО "ЕЭС", "Российская металлургия" и др.).
Территориальное управление направлено на рациональ-ное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением объемов полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации осуществляется из трех источников: федераль-ные органы власти, органы власти субъектов федерации, местные органы власти.
В зависимости от масштаба временных рамок управле-ние подразделяется на стратегическое, тактическое и опера-тивное.
Стратегическое управление определяет долгосрочную ориентацию по вопросам развития общества в целом или по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, определяет цели, задачи, стратегию развития общества и задает направление деятельности каждому звену управле-ния. Основой стратегического управления являются страте-гические планы, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Различают стратегии — отраслевые: развитие науко-емких отраслей, использование ресурсосберегающих техно-логий; функциональные: подавление инфляции, привлечение инвестиций; общеполитические: стабилизации, перестройки, социально ориентированная политика и др.
Тактическое управление — конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управле-ние, при котором на базе имеющейся информации происхо-дит постоянное сравнение показателей стратегического пла-114
на с достигнутыми результатами за определенный период. Иногда происходит корректировка некоторых показателей стратегического плана, пересматриваются какие-либо цели, если выявляется действие ранее не учтенных факторов.
Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений зада-чи. При этом ставятся конкретные, количественно измеряе-мые ориентиры и используется ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложив-шихся условий.
Выделяют также такой специфический вид ситуацион-ного управления, как антикризисное управление. Оно вво-дится для предупреждения и проведения процедуры банк-ротства предприятий; является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную, чем предприятие, систему, включает управление через арбит-ражных и конкурсных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда.
Для сохранения конкурентоспособности предприятий иног-да вводится доверительное управление. Оно предполагает отделение функций владения от функций управления и осу-ществляется лицами по договору с органами государственно-го управления, трансформируется в профессиональное уп-равление через специальных управляющих. Отношения с го-сударством строятся не на властном подчинении, а на фор-мальном равенстве сторон на основе договора.
Способы применения методов государственного управле-ния могут иметь опосредствующее (косвенное) либо непос-редственное (прямое) воздействие, а соответственно могут быть экономическими или административными.
Экономическое управление — воздействие на объект управления косвенно, через воздействие на его экономичес-кие интересы, т. е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную поли-тику. В данном случае отсутствует прямое директивное при-нуждение, объект управления свободен в выборе варианта
115
действий. Но в случае противоречия их законодательству применяются экономические санкции (например, штраф за неуплату налогов). Экономическое управление распределяет-ся обычно по отраслям и сферам деятельности.
Административное воздействие — непосредственное влияние на интересы управляемых методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисципли-нарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Администрирование — необходимый компонент любого уп-равленческого воздействия, однако его масштабы могут быть различны. В структуре исполнительных органов оно имеет самостоятельное значение и реализуется через назначение, освобождение от работы, поощрение, наказание должност-ных лиц и т. п. Может иметь негативное значение, например в экономике: подмена рыночных механизмов административ-ными методами.
Административно-правовые методы управления опира-ются на иерархическую структуру управляющего субъекта. Суть их — воздействие на управляемых по типу "приказ-подчинение". Отношения прямого подчинения управляемого управляющему обеспечиваются их нормативно-правовым за-креплением, реализацией властных полномочий "по верти-кали", применением запретительных санкций вплоть до пра-вового принуждения. Инструментарий административно-пра-вовых методов — закон, директива, приказ, распоряжение и другие элементы властеотношений. Субъект — носитель ад-министративной власти. Пример реализации административ-но-правового метода — любое постановление или распоря-жение органа (должностного лица), наделенного государствен-но-властными полномочиями, где содержатся правовые им-перативы, обязательные предписания нижестоящим субъек-там совершать определенные действия.
Преобладание административно-правовых методов харак-терно для централизованной системы государственного уп-равления. Однако использование норм права в управлении не обязательно связано с воздействием на управляемых по
116
типу "приказ-подчинение". Нормы права служат также инст-рументом опосредованного регулирования деятельности в со-циальной, экономической и какой-либо иной сфере. Не уг-лубляясь в теорию права и науки управления, необходимо отметить: административный метод предполагает прямое воз-действие на управляемый объект путем установления его прав и обязанностей, а также юридической ответственности, на-ступление которой возможно в случае невыполнения им обя-зательных предписаний. Косвенное воздействие, включающее материальное (экономический метод) и моральное стимули-рование, есть создание таких условий, при которых направ-ление своей деятельности определяет сам управляемый субъект, но он делает это под воздействием внешних факто-ров, экономических стимулов, определяющих целесообраз-ность того или иного поведения.
В зависимости от вида регулируемых отношений, харак-тера того общего блага, к достижению которого нужно стре-миться, применяются различные методы воздействия и их комбинации. Осуществляется это различными правовыми сред-ствами. Государство закрепляет свои потребности и источни-ки их финансирования в законе о бюджете. В рамках целе-вых программ, которые могут приниматься на любом уровне управления (общегосударственном, региональном, местном), определяются и реализуются соответствующие интересы об-щества в определенных сферах деятельности. Возможны, на-пример, меры государственной поддержки отдельных отрас-лей хозяйства в виде льготного кредитования, снижения на-логовых ставок и т. п., что представляет собой косвенное воз-действие на регулируемый объект.
Законодательство Российской Федерации фиксирует пуб-личные интересы и средства их обеспечения через компетен-цию государственных органов. Наиболее яркий пример — обязанность органов прокуратуры осуществлять надзор за исполнением законов широким кругом поднадзорных субъек-тов и наделение ее необходимыми для этого правовыми сред-ствами воздействия. Правовое обеспечение публичных инте-
117
ресов осуществляется через регулирование отдельных видов деятельности посредством установления стандартов, серти-фикации, лицензирования, а также институтов государствен-ного контроля и надзора (санитарного, пожарного, экологи-ческого, энергетического, радиационного и прочего).
В Конституции РФ нет понятия государственного управ-ления, а есть "государственное регулирование" и "регулиро-вание". В российском законодательстве эти понятия широко используются. Некоторые виды государственного регулиро-вания перечислены в статье 71: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных мень-шинств (п. "в"), финансовое, валютное, кредитное, таможен-ное регулирование (п. "ж"), правовое регулирование интел-лектуальной собственности (п. "о"). Здесь речь идет о тех ви-дах госрегулирования, которые отнесены к ведению Россий-ской Федерации. Однако в каждом законе либо ином норма-тивном правовом акте государственное регулирование опре-деляется с учетом специфики той или иной сферы обществен-ных отношений '.
В юридической литературе не раскрывается однозначно толкуемое понятие государственного регулирования, трак-туется разное его понимание. Под ним подразумеваются го-сударственное вмешательство, воздействие, профилактика и другое. Мировой опыт свидетельствует: нигде нет его полно-го отсутствия, даже в условиях рыночной экономики. Госу-дарственное регулирование общественных процессов в эко-номической, финансовой, социальной, административно-по-литической и других сферах общественной жизни, где имеет место позитивная созидательная деятельность государства, — непременное условие развития любого общества. Вопрос за-1 См., например: ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3923; Указ Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграр-ной реформы в России" от 27 октября 1993 г. № 1767. // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
118
ключается в степени и полноте охвата госрегулированием об-щественных отношений в различных сферах, что зависит от многих факторов.
Во-первых, от потребностей общества, обусловленных не-обходимостью упорядочения различных видов деятельности.
Во-вторых, от необходимости поддержания баланса между публичными, состоящими из общественных и государствен-ных, интересов, и частными интересами 1.
В-третьих, в обеспечении реализации и защите публич-ных и частных интересов, что связано с выполнением опре-деленных государственных функций: в публичной сфере — оборона, охрана государственных границ, международные дела и т. п.; в частной — регулирование хозяйственно-эконо-мического развития, предпринимательской и иной коммер-ческой деятельности и т. д.
В-четвертых, от необходимости обеспечения эффектив-ного использования государственной собственности, рацио-нального землепользования и природопользования.
Среди ученых и практикующих юристов, участвующих в законотворческой работе и правоприменительной практике, идет дискуссия о соотношении понятий "государственное уп-равление" и "государственное регулирование". Представите-ли административного права, сравнивая оба понятия, счита-ют, что государственное управление имеет более широкое значение, а государственное регулирование рассматривают как его функцию. Есть и противоположные мнения, т. е. счи-тают государственное регулирование более широким поня-тием, так как оно осуществляется не только в сфере эконо-мики, но и в других, а государственное управление видится как деятельность органов исполнительной власти. В настоя-щее время пока нет единого научно-правового понимания этих категорий. Текущее законодательство также не дает опре-деленного толкования, из-за чего нередко страдает в части
1 Отличие общественного интереса от частного дается в Градостроительном кодексе.
119
юридико-технической чистоты используемой терминологии. Одни и те же термины подчас используются в разных значе-ниях. И наоборот, различным терминам нередко придается одинаковый смысл1. К тому же законодательство о государ-ственном регулировании весьма динамично, слишком измен-чиво. Во многом по этой причине значительная часть норма-тивных правовых актов относится к уровню подзаконных.
Представляется, что диалектика здесь такова: управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет. Государ-ственное управление — это деятельность государства по ру-ководству, координации и контролю при определении и дос-тижении общественно значимых целей в различных сферах государственной жизни общества. Государственное регулиро-вание — это воздействие государства на социальные и эко-номические процессы в целях приведения их в такое состоя-ние, при котором обеспечивается решение поставленных за-дач в определенной сфере экономики и культуры, иных сфе-рах общественных отношений. Например, в процессе рыноч-1 Проиллюстрируем данный тезис на примере некоторых нормативных ак-тов. В Федеральном законе "О государственном регулировании агропромыш-ленного производства" № 100-ФЗ от 14 июля 1997 г. в ст. 1 дается понятие государственного регулирования агропромышленного производства, кото-рым признается экономическое воздействие государства на производство... задачами государственного регулирования агропромышленного производ-ства являются стабилизация и развитие... обеспечение... улучшение... под-держание... защита... основными направлениями государственного регули-рования агропромышленного производства называются: формирование и функционирование... финансирование, кредитование, страхование, льгот-ное кредитование... защита интересов... развитие... и т. п. // Российская газета. 26 июля 1997 г. Положением о Министерстве культуры РФ данный орган определяется органом исполнительной власти, проводящим государ-ственную политику в области культуры... а также осуществляющим госу-дарственное регулирование и координацию деятельности иных федераль-ных органов исполнительной власти в этой сфере... (п. 1); Министерство культуры РФ является специально уполномоченным органом охраны па-мятников... а также государственного контроля... // Российская газета. 22 июля 1997 г. А согласно Положению о Министерстве транспорта РФ дан-ный орган исполнительной власти проводит государственную политику и осуществляет управление в транспортном комплексе. // Российская газета. 10 июля 1997 г. Как нетрудно заметить, в нормативных актах, причем раз-ной юридической силы, никакой особой разницы между государственным регулированием и государственным управлением, по сути, нет.
120
ного ценообразования. Государственное управление и госу-дарственное регулирование — это организованный процесс воздействия со стороны уполномоченных государственных органов на различные сферы общественных отношений в це-лях развития государства и общества посредством имеющих-ся в их распоряжении материальных и социальных средств и ресурсов. При этом могут использоваться различные методы и формы.
Методы государственного регулирования, например, мо-гут быть директивными, диспозитивными, индикативными (рекомендательными); формы — правовыми (законы, указы, договоры, соглашения, локальные акты) и неправовыми (на-пример, участие Центрального банка России на валютном рынке). В числе принципов государственного регулирования следует выделить: защиту публичных интересов, равенства участников хозяйственного оборота, комплексность и изби-рательность воздействия. Государственное регулирование осуществляется на тех же уровнях, что и государственное управление. В связи с перспективами Союза России и Бело-руссии возможна трансформация государственного регули-рования на межгосударственном уровне. Появление таких федеральных структур, как федеральные округа, возмож-но, повлечет и новый уровень госрегулирования — субфеде-ральный. Уровни госрегулирования нельзя путать с его субъек-тами. Ими выступают конкретные органы: 1) государствен-ные органы и органы местного самоуправления (в случае ис-полнения ими переданных государственных полномочий); 2) го-сударственные корпорации и государственные агенты; 3) юри-дические лица. Направления госрегулирования иногда назы-вают функциями: функциональное регулирование (монито-ринг), государственная поддержка, государственное хозяй-ствование, отраслевое, территориальное.
Все виды государственного управления, так же как со-держание, объем и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены определенным типом государства, социальной сущностью государства, определяются вектором
121
его исторической эволюции. Главное при этом — достижение баланса в сочетании потребностей, интересов общества и воз-можностей государства.
В течение XX в. происходит постепенное расширение объема государственных функций, повышение общественной роли государства, особенно в период становления "государ-ства всеобщего благоденствия". Иногда это может приводить к нарушению баланса между управленческими возможностя-ми государства и потребностями общества. Например, рас-пространение модели "социального государства" привело к повсеместному расширению функций государства, что повлек-ло за собой, по мнению некоторых западных исследовате-лей, "перенапряжение" или "отказ государства" (Ульрих Гюнтер). Дело в том, что в период экономического роста го-сударство рассматривалось как фактор экономической и со-циальной стабильности, и это сформировало определенную "социальную" модель государственного управления, опреде-ленный тип взаимоотношений между государством и обще-ством. Государственная политика доходов и расходов должна была целенаправленно влиять на общеэкономические усло-вия, сглаживать колебания экономической конъюнктуры во избежание экономических кризисов и безработицы. Государ-ство взяло на себя функции компенсации "отказа рыночного механизма".
В основе тезиса об "отказе рыночного механизма" ле-жит предположение о том, что государство обязано предо-ставлять те блага, которые не могут быть предложены на базе самоокупаемости частной экономикой, такие как здра-воохранение, воспитание, образование и т. п. К этим функци-ям постепенно прибавились и задачи в сфере сохранения ес-тественных ресурсов общества, охраны окружающей среды (экологическая функция). Рынок обычно не проявляет актив-ности в данной области, потому что это не входит в кальку-ляцию хозяйственных затрат. В результате государство взя-ло на себя не только функцию всеобъемлющей защиты от социальных и экономических рисков, но и функцию "абсорб-122
ции рисков" в отношении последствий технологического и об-щественного развития.
Поворот к расширению государственной деятельности повысил требования к способности правительства как центра государственного управления принимать решения и предо-пределило необходимость разработки соответствующего ин-струментария для нижестоящих структур. Усложнение госу-дарственных задач привело к практически повсеместному провалу политики "социального реформизма" и волне "кон-сервативных революций" на Западе (тэтчеризм, рейганоми-ка и т. п.). Появился тезис об "отказе государства".
Дискуссии о причинах данного явления привели к опре-деленным выводам о функциональных "границах" государ-ства. Причина кроется не только в ограниченности финансо-вых ресурсов государства, но и в отношениях между рыноч-ной экономикой и государством, в самой системе государ-ственных действий. Сбои рыночного механизма могут быть поправлены государством только задним числом. Государствен-ные учреждения не могут проводить перспективное плани-рование и управление в данной области вследствие автоно-мии рынка и воздействия общественных групп на государ-ственные решения — так называемый "отказ государства в политике". Кроме того, подвергаются сомнению эффектив-ность выработки государством общественных благ, т. е. соот-ношения их цены и качества ("отказ государства в экономи-ке") и способности государства обеспечивать предоставление общественных благ в некоторых проблематичных зонах — "функциональный отказ государства" (Генрих Райнерманн).
В результате напрашивается вывод о "границах госу-дарства всеобщего благоденствия" и необходимости поиска новой модели взаимоотношений между государством и обще-ством, новой концепции государственного управления. Отсю-да современная модель государственного управления во мно-гом определяется характером взаимоотношений государства и гражданского общества. В полной мере о действенной сис-теме государственного управления можно говорить лишь в
123
том случае, если эта система не замкнута сама на себя, а постоянно и эффективно взаимодействует с общественной си-стемой, с институтами гражданского общества. Только через это взаимодействие гражданское общество способно влиять на демократический процесс, привнося в него гражданскую активность населения и тем самым препятствуя государствен-ным структурам оградить его этатистско-бюрократическими барьерами.
Модернизация системы государственного управления в постиндустриальных условиях нуждается в новой теории орга-низации и эффективного функционирования государственной власти с учетом ее меняющейся природы. Связанные с этим идеи демилитаризации, децентрализации, деконцентрации государственно-властных структур и методов при укрепле-нии начал правовой государственности выдвигают теорию "сер-висного государства", призванного удовлетворять потребно-сти общества и каждого в отдельности его члена на принци-пе услуг1. Развитая и сильная демократия возможна только там, где граждане могут влиять на государственную власть и контролировать ее. Это предполагает тесное взаимодействие политической системы и гражданского общества. Как демо-кратизм политической системы, так и зрелость гражданско-го общества прямо пропорциональны широте и интенсивнос-ти взаимодействия между ними.
Итак, за тысячелетия существования государство про-явило себя как универсальная и всеобъемлющая организация общества, обладающая разнообразными и динамичными ха-рактеристиками и выполняющая уникальные функции по управлению всеми жизненно важными параметрами обще-ственной деятельности. Вместе с тем усложнение государ-ства и общества как субъектов и объектов управления повы-шает роль научно-правового обеспечения процесса государ-
1 См.: Карпен У. Государственное управление в правовом государстве: орга-низация сервиса для граждан. // Региональное управление. Зарубежный опыт. — М, 1993. С. 40.
124
ственного управления, что особенно важно в переходные периоды общественного развития. Потребность в эффектив-ном воздействии на динамично развивающиеся современные сверхсложные общественные системы и процессы требует совершенствования методов государственного управления на основе системного подхода, рационализации его основных принципов, использования современных мягких управленчес-ких моделей, чутко ориентированных на общественные за-просы. Достижение целей общественного развития в процес-се государственного управления обусловливает динамичность этой формы государственной деятельности. Каждый этап раз-вития государства, что убедительно показывает не только новейшая, но и вся одиннадцативековая история России, со-провождается соответствующими изменениями в управлен-ческой структуре, в государственном аппарате.


У нас на сайте:
дипломные работы юриспруденция экономика история рефераты на заказ контрольные работы на заказ Санкт-Петербург скачать конспекты книги учебник для вузов экономика скачать реферат курсовую работу бесплатно без регистрации рефераты
учебники по юриспруденции скачать Большой выбор готовых работ Антиплагиат учебник скачать бесплатно



Copyright © 2003-2016 Магазин готовых студенческих работ BEST-STUDENTS.ru

Rambler's Top100