Срочный заказ!     Гарантии    Как оплатить?     Наши цены

Все виды студенческих работ: дипломные, курсовые, контрольные, рефераты...
Магазин готовых работ: высылаем заказ не позднее 30 мин. после подтверждения оплаты



звоните (812) 927-5462
пишите zakaz@best-students.ru
Обработка заказов -
ежедневно с 9-00 до 22-00
по московскому времени

ИСКАТЬ ГОТОВУЮ РАБОТУ:

ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ:

 
 
 


Дипломные - 2000 руб.

Курсовые - 500 руб.

Рефераты - 350 руб.

Контрольные - 350 руб.









заказать дипломную

заказать курсовую

заказать контрольную

заказать реферат


В помощь студенту

Конспекты лекций

Методички

Учебники для вузов



Глава 18. ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
Государственное управление осуществляется посредством разветвленной сети государственных органов, которые сами по себе обеспечиваются функционированием института госу-дарственной службы. В настоящее время в рамках так называ-емой административной реформы проводится модернизация государственного аппарата, составной частью которого явля-ется система государственной службы. Вступивший в силу Федеральный закон "О системе государственной службы Рос-сийской Федерации" от 27 мая 2003 г.1 подразделяет государ-ственную службу на три вида: гражданскую, военную и право-охранительную. В свою очередь, гражданская служба образу-ет единую систему, имея два уровня — федеральную и субъек-тов Российской Федерации. Согласно ему в ближайшее время предусматривается принятие Федерального закона "О госу-дарственной гражданской службе Российской Федерации".
Осуществляемое реформирование предполагает карди-нальное обновление федерального законодательства и в сфе-ре муниципальной службы. Имея в виду, что, в соответствии с Конституцией РФ, органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями, а муниципаль-ные служащие тем самым выступают субъектами админист-ративного права, целесообразно рассматривать государствен-ную и муниципальную службы, а в этой части и администра-тивно-правовой статус государственных и муниципальных слу-жащих с использованием инструментария правовой компара-тивистики.
1 См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
451
В единстве рассмотрения государственной и муниципаль-ной службы невозможно обойти историко-правовой аспект их зарождения и эволюции взаимодействия, поскольку органи-зационное развитие и правовое содержание данных инсти-тутов находились в зависимости от тех изменений, которые происходили в системе государственного управления, степе-ни его централизации-децентрализации на определенном ис-торическом этапе. Объясняется это тем, что служебная дея-тельность по своему генезису носит вспомогательный харак-тер и предназначена для выполнения обеспечительных задач и функций в системе реализации полномочий публичной вла-сти, будь то в государственной либо муниципальной сфере. При этом надо иметь в виду, что каждая историческая эпоха требует соответствующего правового обеспечения обществен-ных отношений, обладающего рядом специфических призна-ков, совокупность которых дает представление об уровне и полноте, формах и методах юридической регламентации в той или иной сфере. Единство правовой природы государствен-ной и муниципальной службы обуславливается исторически-ми и политическими факторами, оказавшими влияние на воз-никновение данных видов общественной деятельности и их организационное оформление в качестве институтов публич-ной власти в сфере осуществления управления делами госу-дарства и общества.
В Российской империи статус муниципальных служащих отличался от статуса государственных служащих. Они имели свое правовое содержание и формы обеспечения. В СССР государственные гражданские служащие, в отличие от во-еннослужащих и служащих ряда правоохранительных орга-нов, законодательно не признавались обладателями особого административно-правового статуса, они пользовались еди-ным статусом наравне со всеми другими работниками и слу-жащими. Муниципальной службы, как известно, по причи-нам политического свойства и вовсе не существовало, а зна-чит, и не было речи об особом статусе муниципальных слу-жащих. На местном уровне функции государственного уп-равления в то время выполняли работники органов советской
452
власти, деятельность которых регулировалась нормами тру-дового законодательства. Организация местного самоуправ-ления в период 1990-х гг. и особенно после вступления в силу Конституции РФ 1993 г. актуализировала необходимость пра-вового регулирования наряду с государственной гражданской службой и муниципальной службы, установления статуса как государственных гражданских, так и муниципальных служа-щих. В настоящее время муниципальная служба, как и госу-дарственная гражданская служба, получает собственное пра-вовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
Наряду с этим в середине 1990-х гг. были проведены ре-формы различных видов публичной службы, и прежде всего таких их разновидностей, какими выступают государствен-ная и муниципальная службы. В настоящее время в теории публичной службы используются понятия "государственная служба", "государственный служащий", "государственная должность" и понятия "муниципальная служба", "муници-пальный служащий", "муниципальная должность". Термины эти получили закрепление в нормативных актах и обознача-ют деятельность лиц, занятых осуществлением функций по обеспечению исполнения полномочий государственных орга-нов — государственные служащие и органов местного само-управления — муниципальные служащие.
Вышеназванные термины вошли в оборот вместе с раз-витием законодательства о государственной службе и зако-нодательства о местном самоуправлении, разработкой тео-рии конституционного, административного и муниципально-го права. Нормативное содержание этих понятий федераль-ное законодательство определяет в соответствующих дефи-нитивных статьях. Можно считать, что данные ныне дей-ствующим российским законодательством понятия объединя-ют всех служащих, занятых на профессиональной основе исполнением различных управленческих функций в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Вместе с тем российским законодательством не приме-няется понятие "публичная служба", которое широко исполь-
453
зуется в научной литературе, так как является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в пуб-личных организациях, учреждениях. К таким служащим от-носятся лица, находящиеся на публичной службе или на служ-бе у юридического лица публичного права. Публичная служ-ба включает в себя профессиональную деятельность по ис-полнению полномочий различных субъектов права: федераль-ных органов и органов государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации, органов местного самоуправления и об-разуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т. п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе пуб-личной гражданской служебной деятельности можно выде-лить государственно-служебное и муниципально-служебное отношение (публичное право, административное право), от-личные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право). Так же разграничиваются не только отношения, возникающие в сфере осуществления государ-ственной гражданской и муниципальной служб, но и в дру-гих видах публичной гражданской службы. При этом другие публичные юридические лица не являются государственны-ми или муниципальными, а потому имеют собственный аппа-рат управления, состоящий из лиц, не наделяемых соответ-ствующим статусом государственного или муниципального служащего (например, негосударственные, частные, коммер-ческие, общественные, международные, неправительствен-ные и прочие организации).
Действующее российское законодательство вполне оп-ределенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются государственная и муниципальная службы, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных и муници-пальных служащих. Организационно-правовой формой осу-ществления государственной службы являются органы госу-дарственной власти Российской Федерации и иные государ-454
ственные органы, образуемые в соответствии с Конститу-цией РФ и федеральными законами — лица, имеющие ста-тус федеральных государственных служащих, либо органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и региональными законами, — лица, получающие статус государственных служащих соот-ветствующего субъекта Российской Федерации. Организаци-онно-правовой формой муниципальной службы являются орга-ны местного самоуправления или муниципальные органы — лица со статусом муниципальных служащих. Отсюда выво-дится общий сущностный признак, объединяющий правовое положение государственных и муниципальных служащих. Им выступает форма публичной власти, содержательно обрам-ляющая социально-правовое единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти. Отличия проис-текают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, обеспе-чиваемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей ком-петенции и полномочий государственных органов либо орга-нов местного самоуправления. Отличия во многом обусловли-ваются также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной базы и осуществлении нормо-творчества в данной сфере общественных отношений. Следо-вательно, далее резонно обобщить конституционные основы статуса государственных и муниципальных служащих
По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправ-ления отделены от органов государственной власти, а зна-чит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных поло-жений, определяющих конституционные основы осуществ-ления местного самоуправления (наряду со ст. 130—133) и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии мест-
455
ного самоуправления1. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раз-дельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на об-щих принципах и основаниях, исходя из которых они полу-чают нормативное закрепление. Главным образом это связа-но с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов — и государственных и муниципальных, объект и ме-тоды воздействия в процессе служебной деятельности, осно-вы прав и обязанностей, необходимость регламентации про-цедур прохождения службы, важность соблюдения право-ограничений и компенсирующих социально-правовых гаран-тий и льгот во многом совпадают.
Из основополагающих для всей российской правовой сис-темы норм Конституции РФ проистекают особенности уста-новления правового статуса государственных служащих. Они состоят в том, что осуществляемые федеральными госслу-жащими полномочия — федеральные, т. е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов Рос-сийской Федерации полномочия, осуществляемые государ-ственными органами субъектов Российской Федерации в пре-делах совместного ведения с Российской Федерацией и в пре-делах предоставленной компетенции на территории соответ-ствующего субъекта Российской Федерации. Соотношение полномочий госслужащих федеральных и субъектных орга-нов государственной власти определяется и регулируется об-1 См.: Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695; ФЗ "Об общих принципах организа-ции местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.// СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506, с последующими изменениями и дополнениями; Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370. // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нор-мативных правовых актов.— М., Юридическая литература. 1998.
456
щим правилом, установленным в ст. 76 Конституции: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Это требование относится, как следует из смысла данного поло-жения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым государственными служащи-ми, которые являются должностными лицами либо предста-вителями власти.
Особенности статуса муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, в соот-ветствии с которыми обеспечивается решение вопросов мест-ного значения. Вместе с тем муниципальные служащие мо-гут наделяться и некоторыми государственными полномочия-ми, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132 Консти-туции РФ, а также базируются на правовой основе взаимо-отношений местного самоуправления с государственной вла-стью, закрепленной Федеральным законом "Об общих прин-ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года и другими федеральными законами1. Осуществление муниципальными служащими от-дельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральным за-коном либо законом субъекта Российской Федерации, явля-ется важным фактором взаимодействия органов государствен-ной власти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой состав-ляющей в структуре статуса государственных и муниципаль-ных служащих.
Все без исключений государственные и муниципальные служащие пользуются правами и обязанностями граждан Российской Федерации, установленными в главе 2 Конститу-ции РФ. Эти положения, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, в полной мере
1 Например, ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Рос-сийской Федерации" от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ. // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.
457
включаются в статус государственных и муниципальных слу-жащих. Они не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой Конституцией (ст. 64). Заметим, однако, что гражданские права и свободы государственных и муни-ципальных служащих ограничиваются законом, когда это диктуется нормальным функционированием системы государ-ственного и муниципального управления. Правовой статус государственных и муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и регулируется нормами прежде всего административного права и дополняется нор-мами трудового права.
Государственные служащие выступают представителя-ми интересов публичной власти государства и общества, вы-полняя функции государственного управления. Муниципаль-ные же служащие представляют интересы муниципальной власти, осуществляя управленческие функции органов мест-ного самоуправления. Общность публично-правовой природы данных видов социально-полезной деятельности проявляется в том, что государственная и муниципальная службы при-званы обеспечивать функционирование государственного ап-парата и аппарата органов местного самоуправления, а так-же обеспечивать реализацию юридически властных полномо-чий государственных и муниципальных должностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов пра-вового статуса государственных и муниципальных служащих объясняется сущностью возложенных на них функций, кото-рые связаны с осуществлением определенного вида управле-ния: государственного и муниципального. Общность правово-го статуса государственных и муниципальных служащих оп-ределяется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы. Единство принципов, установленных законодательством о государственной и муниципальной служ-бах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генети-ческую связь юридических установлений, относящихся к пра-вовому обеспечению статуса служащих обоих видов. Сравне-ние ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной
458
службы Российской Федерации" и ст. 5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федера-ции" не оставляет никаких сомнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания обществен-но-политической важности и почетности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессиона-лизма и компетентности, ответственности.
Специфическим содержанием функционирования муни-ципальной службы, а значит, и специфической сферой реа-лизации статуса муниципальных служащих являются цели и задачи местного самоуправления, интересы муниципальных образований. Отсюда выстраиваются организация и система правового обеспечения муниципальной службы, природа ко-торой проистекает из демократических основ данной системы социального управления, являющейся важнейшим уровнем власти народа, одной из форм ее осуществления. При этом муниципальные служащие наделяются специальным адми-нистративно-правовым статусом с учетом децентрализован-ное™, самостоятельности органов местного самоуправления, их институциональной автономности по отношению к орга-нам государственной власти, а также ответственности перед населением муниципального образования его органов и дол-жностных лиц, признания высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина, обязанности их соблюдения, защиты интересов населения.
В настоящее время новизна общественных отношений по организации и функционированию государственной и муни-ципальной службы, что должно учитываться в процессе пра-вового статуса служащих обоих видов, определяется рядом факторов. Как уже отмечалось выше, каждая историческая эпоха требует своего уровня регламентации общественных отношений. Под воздействием объективных экономических и политических причин правовое регулирование статуса госу-дарственных и муниципальных служащих усложняется, уточ-
459
няется, совершенствуется. Настоящему этапу реформирова-ния публичной службы и в этих рамках правовому обеспече-нию статуса осударственных и муниципальных служащих присущ целый ряд признаков. Среди тех из них, которые позволяют охарактеризовать правовое положение государ-ственных и муниципальных служащих современного перио-да, отметим следующие.
Во-первых, отделение правовых отношений по государ-ственной службе от правоотношений по муниципальной службе.
Во-вторых, источники законодательного и подзаконного регулирования службы, и соответственно статуса служащих, неоднородны, так как подразделяются в зависимости от орга-на, принявшего нормативный акт (федеральный, субъекта федерации, муниципальный), а также по приоритету отрас-левой принадлежности (специальное законодательство, пред-ставленное административно-правовыми нормами о государ-ственной и муниципальной службе; субсидиарное законода-тельство — нормы трудового законодательства).
В-третьих, закрепление в законодательстве исчерпыва-ющего перечня общеслужебных обязанностей и прав, огра-ничений и мер ответственности служащих.
В-четвертых, применение казуистического метода регу-лирования и относительно высокий уровень правовых обоб-щений при формулировании специальных норм.
В-пятых, непризнание государственных и муниципаль-ных служащих наемными работниками по обычному найму.
В-шестых, наделение государственных и муниципальных служащих особым административно-правовым статусом.
В-седьмых, правовое регулирование служебно-трудовых отношений ведется по принципу субсидиарности трудового права к доминирующему административному праву на осно-вании его специализации (сила специального закона).
В-восьмых, единство (в смысле содержательной иден-тичности или сходства и близости) общеслужебных принци-пов организации и функционирования обоих видов службы,
460
единство (в том же смысле) принципов прохождения службы государственными и муниципальными служащими.
В-девятых, идентичность структурных элементов право-вого статуса государственных и муниципальных служащих по своему составу и содержанию.
В-десятых, различение государственной и муниципаль-ной службы с учетом их особенностей на основе конституци-онного отделения местного самоуправления от государствен-ной власти.
В-одиннадцатых, близостью социально-правовых харак-теристик государственных и муниципальных служащих, от-ражающих особенности обоих видов службы в масштабе об-щества.
В-двенадцатых, управленческой профессионализацией служебной деятельности государственных и муниципальных служащих на основе пожизненного найма при наличии спе-циализированного профессионального образования и соот-ветствия установленным законом квалификационным требо-ваниям.
Развитие законодательства и совершенствование всей нормативно-правовой базы данных видов службы позволяет укрепить правовой статус служащих, упорядочить прохож-дение ими службы, обеспечить надлежащую полноту право-вого регулирования отношений, возникающих при реализа-ции нормативно установленных правомочий как во вне, так и внутри сферы их применения.
По своей структуре статус государственных и муници-пальных служащих состоит из одних и тех же элементов, имеющих как общее, так и особенное в юридическом содер-жании. Общее и особенное в правовом статусе служащих обоих видов наиболее характерно проявляется в сравнении феде-рального и регионального законодательства.
Общий правовой статус государственных и муниципаль-ных служащих устанавливается на основе Конституции РФ федеральным законодательством. В настоящее время основы правового положения государственного служащего установ-461
лены ФЗ "Об основах ГС РФ", в котором ему отводится глава III (ст. 9 — 20), а основы правового положения муници-пального служащего — ФЗ "Об основах МС в РФ", где пре-дусмотрена глава II (ст. 7 — 20).
Как и всякий правовой статус, статус государственных и муниципальных служащих обеспечен и структурирован эле-ментным составом юридических норм. В соответствии с дан-ными федеральными законами статусы государственных и муниципальных служащих образуют следующие группы нор-мативных элементов. По ФЗ "Об основах ГС РФ" — права (ст. 9), обязанности (ст. 10), ограничения (ст. 11), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспече-ние (ст. 17 — 19) государственного служащего; по ФЗ "Об основах МС в РФ" — права и обязанности (ст. 10), ограниче-ния (ст. 11), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), га-рантии (ст. 15), обеспечение (ст. 16 — 18) муниципального служащего. Как видно, даже нумерация статей с одноимен-ным названием почти полностью совпадает с аналогичными статьями в том и другом законах. Очевидно, что нормативное содержание общего российского законодательства должно совпадать также и по сути правового регулирования обоих видов публичной гражданской службы, какими и являются государственная и муниципальная службы.
Общим правовым статусом обладают все государствен-ные и муниципальные служащие, так как положения Кон-ституции РФ и общие нормы федеральных законов распро-страняют свое действие на всех служащих без различия их субординационного положения и видовой специфики служеб-ной деятельности. При этом, правда, в п. 3 ст. 4 ФЗ "Об осно-вах ГС РФ" сделана оговорка о том, что особенности гос-службы в отдельных госорганах устанавливаются федераль-ными законами на основании настоящего федерального зако-на. Это значит, что специальное законодательство, действуя по отношению к регулированию государственной службы в отдельных госорганах, определяет особенности правового ста-туса их служащих через наполнение соответствующим со-462
держанием элементного состава юридических норм. Так, ста-тус дипломатических работников характеризуется тем, что им обладают служащие Министерства иностранных дел РФ и его организаций, имеющие дипломатические ранги. При осуществлении своих профессиональных обязанностей дип-ломатические работники могут пользоваться в период пребы-вания за границей привилегиями и иммунитетами, установ-ленными для них нормами международного права и между-народными договорами.
Правовой статус государственного и муниципального слу-жащих возникает на основе законодательства в связи с заме-щением соответственно государственной либо муниципаль-ной должности. Именно определенная должность в органе соответствующего вида публичной власти (государственной или муниципальной) является базовой характеристикой пра-вового положения государственного и муниципального слу-жащих. Общие особенности в правовом положении государ-ственных и муниципальных служащих суть производные от статуса этих видов службы как социальных и комплексных организационных и правовых институтов. И действительно, установление обязанностей служащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав по-рождает различные ограничения, а также потребность в со-размерных гарантиях, обеспечении и ответственности. Вмес-те с тем обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспе-чение устанавливаются обычно не персонально для каждого служащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы правовых норм имеют подчиненный характер от задач и функций органов государственной либо муниципаль-ной власти.
Правовые нормы, составляющие основу статуса и госу-дарственных и муниципальных служащих, дифференциру-ются на общие и особенные. Общими считаются те, которые свойственны всем государственным и муниципальным служа-щим независимо от категорий и групп занимаемых ими дол-жностей. Полный же объем прав и обязанностей индивидуа-463
лен по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где учреждена та или иная должность государственной либо муниципальной службы, а также обусловлен определенной компетенцией и полномочи-ями, присущими данному органу. Для осуществления специ-альных полномочий государственным и муниципальным слу-жащим законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые затем конкретизируются в ти-повых и индивидуальных инструкциях, регламентах, поло-жениях. Именно на этом уровне правового обеспечения отра-жаются статусные особенности государственных и муници-пальных служащих.
Важно отметить, что из перечня общих прав, предо-ставленных государственным и муниципальным служащим федеральным законодательством, их правовой статус опре-деляют лишь те, которые дают им возможность полноценно осуществлять должностные обязанности. К таким общеслу-жебным правам по ФЗ "Об основах ГС РФ" относятся: право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности государственного служащего по занимаемой го-сударственной должности государственной службы, крите-рии оценки качества работы и условия продвижения по служ-бе, а также право на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 9); право на получение в установленном порядке ин-формации и материалов, необходимых для исполнения дол-жностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 9); право на посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязан-ностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (п. 3 ч. 1 ст. 9); право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должно-стными обязанностями (п. 4 ч. 1 ст. 9); право на внесение пред-ложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 12 ч. 1 ст. 9). Все остальные права госу-дарственного служащего (п. 5—11 ч. 1 ст. 9) являются личны-ми субъективными правами гражданина, замещающего госу-
464
дарственную должность государственной службы, а потому их следует исключить из структуры нормативных положе-ний, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия государственных служащих. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о том, что личные права государственных служащих "призваны кос-венно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении по служебной лестнице и т. п."1.
Такой подход применим и для понимания правового ста-туса муниципальных служащих. Основная масса региональ-ных законов закрепляет право муниципального служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой им муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организацион-но-технические условия, необходимые для исполнения дол-жностных обязанностей. Однако наделение государственного или муниципального чиновника нормативно закрепленными правами без должного обеспечения возможности их практи-ческого воплощения пагубно влияет на устойчивость его пра-вового положения. А это, в свою очередь, не только ослабля-ет его правовой статус, но и влечет негативные последствия в его служебной дееспособности. Преодолеть законодатель-ные упущения можно только путем разработки и внедрения процессуально-правовых механизмов реализации материаль-ных установлений прав чиновника.
Права, которыми наделяются государственный и муни-ципальный служащие, становятся реальностью лишь в том случае, если они сопряжены с обязанностями. Между тем федеральное законодательство не содержит перечня прав и обязанностей муниципальных служащих, предоставляя ре-гиональному законодателю самостоятельно определить их
1 Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Текст лекций. — Екатеринбург, 1995. С. 30.
465
каталог. Нормативный анализ федерального и регионального законодательства о государственной службе совершенно определенно приводит к выводу о совпадении основных обя-занностей, которые возлагаются на государственных и муни-ципальных служащих, а равно и устанавливаемых для них правоограничений, включаемых в общий правовой статус. В ряде субъектов Российской Федерации их законы вменяют муниципальным служащим дополнительные обязанности, например беречь муниципальную собственность (Республика Карелия, Архангельская, Белгородская, Калининградская, Орловская, Курская области и др.), обеспечивать каждому гражданину возможность ознакомления с документами и ма-териалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, а также возможность получения гражданами дру-гой полной и достоверной информации о деятельности орга-нов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом (Республика Дагестан, Краснодарский край, Амурс-кая, Брянская, Вологодская, Кировская, Сахалинская обла-сти и др.), не совершать действий, подрывающих авторитет муниципальной службы (Свердловская, Орловская области и др.), заботиться о благе муниципального образования, не противопоставлять интересы муниципального образования интересам Санкт-Петербурга (Санкт-Петербург).
Состав общеслужебных обязанностей, хотя и имеет нор-мативное закрепление на уровне возведенных в закон пред-писаний, все же не исчерпывает всей полноты их правовой регламентации. Обязанности государственных и муниципаль-ных служащих имеют более просторный перечень, который дополняется и конкретизируется как федеральными закона-ми и законами субъектов Российской Федерации, так и ины-ми нормативными правовыми актами. Детализация обязанно-стей государственных и муниципальных служащих опреде-ляется актами локального уровня, индивидуализируется по должностям государственной и муниципальной службы дол-жностными инструкциями и положениями.
466
На государственных и муниципальных служащих накла-дывается в соответствии со специальным законодательством и целый ряд правовых ограничений, которые могут быть не-посредственно связаны с осуществлением ими службы (по ст. 11 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по ст. 11 ФЗ "Об основах МС в РФ"), но могут также возникнуть при определенных обсто-ятельствах (по ч. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по реги-ональному законодательству о муниципальной службе). Ус-танавливаемые законодательством ограничения имеют целью предотвращение злоупотреблений в деятельности государ-ственных и муниципальных служащих, создания условий их независимости от различного рода государственных и негосу-дарственных структур исходя из того, что кадровый корпус государственных и муниципальных органов должен быть по-стоянно занят только делами государственно(муниципально)-служебными, без каких-либо отвлечений на дела посторон-ние и не допускать использования служебного положения в личных целях отдельных служащих. Их правовая природа в том, что они являются юридическими категориями — права-ми, входящими в статус гражданина, которых он лишается, пока состоит на государственной либо муниципальной служ-бе. Вследствие этого предоставляемые государственным и муниципальным служащим социально-правовые гарантии и обеспечение имеют компенсационный характер.
Особый характер государственной и муниципальной служ-бы влечет необходимость установления правовых ограниче-ний, в том числе и в сфере трудовых отношений, складыва-ющихся в процессе прохождения службы с учетом условий и специфики труда государственных и муниципальных служа-щих. В отношении государственной службы такая позиция была подтверждена Конституционным Судом РФ. Из его опреде-ления от 4 декабря 1997 г. № 115-0 следует, что "государ-ственные служащие обладают особым правовым статусом в сфере трудовых отношений". Тем самым высшая инстанция конституционной юстиции закрепила правовую позицию, ко-торая исходит из признания различий между "особым трудо-467
правовым статусом госслужащих" и остальных работников1. Думается, что трудоправовой статус государственных слу-жащих, а вместе с ними и муниципальных служащих не про-тиворечит публично-правовой природе обоих видов служ-бы. Напротив, дополняет и развивает особенно те норматив-ные элементы, которые не только материально закрепля-ют, но и процессуально обеспечивают реализацию статуса государственных и муниципальных служащих в части их прав, социально-правовых гарантий, льгот и т. п.
Сравнение правовых ограничений государственного слу-жащего, установленных ч. 1 ст. 11 ФЗ "Об основах ГС РФ" с ограничениями, связанными с муниципальной службой по нормам ст. 11 ФЗ "Об основах МС в РФ", позволяет констати-ровать практически их полное совпадение. Анализ федераль-ного законодательства, устанавливающего правоограничения как для государственных, так и для муниципальных служа-щих, приводит к выводу о том, что они используются в ка-честве превентивного средства против возможных злоупот-реблений служебным положением в личных корыстных це-лях, направлены на то, чтобы предотвратить коллизию част-ного интереса служащего как отдельного человека и публич-ного интереса, выразителями которого являются государ-ственные и муниципальные служащие. Ограничения, нала-гаемые на государственных и муниципальных служащих, преследуют своей целью и обеспечение их высокого мораль-ного облика и свободу действий в пределах должностных пол-номочий2.
Для выполнения государственными и муниципальными служащими своих служебных полномочий им предоставля-ются федеральным законодательством, законодательством
1 Несмотря на это в литературе высказываются и другие точки зрения — см.: Насташкин А. М. Предельный возраст нахождения на государственной службе как свидетельство незрелости российской демократии. // Закон и право. 2000. № 11. С. 14—19.
2 См.: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. — М., Юристъ. 1996. С. 90.
468
субъектов Российской Федерации и нормативными правовы-ми актами органов местного самоуправления однотипные га-рантии, закрепленные в ст. 15—20 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об основах МС в РФ".
Стоит обратить внимание на то немаловажное обстоя-тельство, что материальные гарантии государственных и муниципальных служащих следует рассматривать как обяза-тельный атрибут создания необходимых условий для испол-нения ими своих должностных полномочий. Подобная идея высказана еще в имперский период российской государствен-ности известным юристом Н. М. Коркуновым, который счи-тал, что материальное обеспечение дается чиновникам не за выполняемые ими управленческие услуги, а затем, чтобы они могли их выполнять: это не столько плата, сколько ус-ловия их деятельности1. В этой связи нормативное закрепле-ние обеспечения, в том числе и материального, образует один из элементов правового статуса государственных и муници-пальных служащих.
Особенности статуса государственных и муниципальных служащих по сравнению с другими служащими и прочими категориями работников, чья деятельность всецело регули-руется нормами трудового законодательства, заключаются в повышенной ответственности за соблюдение должностных обязанностей и служебную дисциплину. Юридическая ответ-ственность, к которой могут привлекаться государственные и муниципальные служащие в зависимости от совершенных ими проступков, также является неотъемлемым элементом их правового статуса. Необходимо отметить, что юридичес-кая ответственность может вызывать изменение правового статуса правонарушителя, а также повлечь изменения в со-стоянии его прав и обязанностей. Институт ответственности, рассматриваемый через призму правового обеспечения ста-туса государственных и муниципальных служащих, имеет двойное предназначение. С одной стороны, он является юри-1 См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. — СПб., 1892. С. 276.
469
дической гарантией охраны реализуемых ими служебных прав, а с другой — важнейшим государственно-правовым средством, позволяющим обеспечивать исполнение ими слу-жебных обязанностей. В более широком социальном и поли-тико-правовом аспектах юридическая ответственность есть форма охранительной функции права по защите публичных и частных интересов человека и гражданина, превалирую-щих интересов государства и общества, способствующая укреплению конституционного порядка принадлежащей на-роду власти.
Специфика юридической ответственности государствен-ных и муниципальных служащих проявляется в том, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей (должностной проступок) к ним приме-няются дисциплинарные взыскания, специально предусмот-ренные законодательством о государственной и муниципаль-ной службах. Для государственных служащих эти взыскания определены ч. 1 ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ", а для муници-пальных служащих — нормативными правовыми актами ор-ганов местного самоуправления в соответствии с федераль-ными законами и законами соответствующих субъектов Рос-сийской Федерации. Так, например, статьей 18 Закона горо-да Москвы "О муниципальной службе в районах города Мос-квы" от 21 октября 1998 г. № 24 определено, что за неиспол-нение или ненадлежащее исполнение муниципальным слу-жащим возложенных на него обязанностей (должностной про-ступок), нарушение трудовой дисциплины глава управы му-ниципального района может применить дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии, уволь-нения1. Подобные положения содержатся и в законах о му-ниципальной службе, принятых другими субъектами Россий-ской Федерации. По своему содержанию они полностью со-впадают с нормативными положениями ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ" и соответствуют ст. 14 ФЗ "Об основах МС в РФ".
1 Ведомости Московской Думы. 1998. № 11. 470
Подобный подход нисколько не противоречит ч. 3 ст. 55 Кон-ституции РФ, где говорится, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным за-коном. Применение мер дисциплинарных взысканий к госу-дарственным и муниципальным служащим не влечет измене-ний их общегражданского статуса, поскольку никак не мо-жет ограничить их конституционные права и свободы. В дан-ном случае привлечение к дисциплинарной ответственности может вызывать изменения в должностном статусе (приме-нение такой меры, как увольнение) либо в индивидуальном статусе (замечание, выговор). Очевидно, что меры дисцип-линарного взыскания, установленные для государственных и муниципальных служащих, преследуют цели поддержания государственной дисциплины и надлежащего исполнения ими возложенных на них обязанностей.
Актуальность нынешнего этапа правового обеспечения реформирования государственной и муниципальной служб отражает насущная потребность приведения объема и содер-жания всей совокупности статусформирующих элементов го-сударственных и муниципальных служащих в полное соот-ветствие с требованиями совершенствования государствен-ного и муниципального управления в целях укрепления рос-сийского государства, обеспечения эффективного функцио-нирования его институтов и поступательного развития граж-данского общества.
Общее и особенное в правовом статусе
государственных гражданских и муниципальных
служащих по федеральному законодательству
Правовой статус федерального государственного служа-щего регулируется нормами федерального законодательства, а правовой статус служащего субъекта Российской Федера-ции состоит из двух частей (или из двух видов норм): 1) норм федерального закона, определяющих статус гражданского служащего независимо от видов и уровней гражданской служ-бы; 2) норм закона о государственной гражданской службе
471
соответствующего субъекта Российской Федерации, которые на основе федерального закона определяют статус граждан-ского служащего данного субъекта Российской Федерации, дополняя его собственными нормами с учетом местных осо-бенностей. Правовой статус муниципального служащего вклю-чает нормы федерального, регионального законодательства и нормы, которые содержатся в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Здесь надо иметь в виду, что на региональном уровне, а нередко и на местном уровне вместе с государственными органами, создаваемыми непо-средственно самими субъектами Российской Федерации, дей-ствуют территориальные органы федеральных органов. Сле-довательно, в субъектах Российской Федерации имеются го-сударственные гражданские служащие, обладающие в од-ном случае статусом федеральных гражданских служащих, а в другом — региональных.
Анализ федерального законодательства об основах госу-дарственной и муниципальной служб приводит к заключению о необходимости отметить целый ряд характерных особенно-стей общих для государственных и муниципальных служа-щих, которые оказывают влияние на их правовое положе-ние, принципиально отличаясь от особенностей правового положения иных категорий служащих и работников. К тако-вым относятся: необходимость наличия гражданства Россий-ской Федерации (ч. 1 ст. 3 и ч. 1 ст. 7); исполнение полномочий по замещению должностей государственной и муниципаль-ной службы, учрежденных соответственно в государствен-ных органах либо органах местного самоуправления (ч. 1 ст. 3 и ч. 1 ст. 7); обязательность соответствия государственных и муниципальных служащих квалификационным требованиям (ч. 3 ст. 6 и ч. 1 ст. 9); предельный возраст нахождения на государственной и муниципальной службах (ч. 1 ст. 21, ч. 3 ст. 25 и ч. 1 ст. 20'); наличие профессионального образования (п. 1 ч. 3 ст. 6, ч. 4 ст. 6 и ч. 1 ст. 9); регламентация прохожде-ния государственной и муниципальной служб — конкурс (ст. 22 и — см. примеч.), испытание (ст. 23 и — см. примеч.), квали-фикационный экзамен (ч. 1 ст. 7 и ч. 1 ст. 9), аттестация (ст. 24
472
и ч. 1 ст. 9), повышение квалификации (п. 8 ч. 1 ст. 8 и — см. примеч.); специальные режимы — правовых ограничений (ст. 11, 12 и ст. 11, 12), дисциплинарной ответственности (ст. 14 и ст. 14) и др.; внепартийность и внерелигиозность осуществ-ления государственной и муниципальной службы (п. 11 ст. 5, п. 12 ч. 1 ст. 11 и п. 9 ст. 5, п. 11 ч. 1 ст. 11); получение денежно-го содержания из средств государственного бюджета (феде-рального — для федеральных государственных служащих и регионального — для государственных служащих соответству-ющего субъекта федерации) либо из средств местного бюд-жета — для муниципальных служащих (ч. 1 ст. 3 и ч. 1 ст. 7, ст. 16); размеры денежного содержания государственных и муниципальных служащих определяются федеральными за-конами, законами субъектов федерации и нормативными пра-вовыми актами органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 17 и ст. 16); наличие квалификационных разрядов у государствен-ных и муниципальных служащих и их соответствие (ст. 7 и ст. 9); регламентация отпуска (ст. 18 и ст. 17); пенсионное обес-печение не только самих государственных, муниципальных служащих, а при определенных обстоятельствах и членов их семей (ст. 19 и ст. 18); приравнение стажа государственной и муниципальной службы (ч. 1 ст. 20 и ч. 2 ст. 19); дополнитель-ные основания прекращения государственной и муниципаль-ной службы (ч. 2 ст. 25 и ч. 1 ст. 20'); необходимость соблюде-ния государственной и иных охраняемых законом тайн (п. 8 ст. 10, п. 4 ст. 25 и ч. 1 ст. 20').1 Предусмотренные ФЗ "Об
1 В скобках перед союзом "и" постатейная нумерация указана по ФЗ "Об основах ГС РФ", после — по ФЗ "Об основах МС в РФ". Ссылка "см. при-меч." указывает на то, что данные вопросы регулируются не ФЗ "Об осно-вах МС в РФ", а нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, например, замещение муниципальных должностей по конкурсу предусмотрено статьей 27 Закона Воронежской области "О муни-ципальной службе в Воронежской области" от 15 апреля 1996 г. // Комму-на. 1996. 23 апреля; прохождение испытания при замещении муниципаль-ной должности муниципальной службы регламентируется статьей 15 Зако-на города Москвы "О муниципальной службе в районах города Москвы" от 21 октября 1998 г. № 24. // Ведомости Московской Думы. 1998. № 11; в статье 25 того же закона содержатся нормы о повышении квалификации, переподготовке и стажировке муниципального служащего города Москвы.
473
основах ГС РФ" процедуры прохождения государственной службы, такие как конкурс на замещение вакантной долж-ности, испытание, квалификационный разряд, квалифика-ционный экзамен, на военнослужащих не распространяется.
Социально-правовые характеристики статуса государственных и муниципальных служащих
Для сравнения социально-правовых характеристик ста-туса государственных и муниципальных служащих, которые также имеют общее и особенное, воспользуемся некоторыми положениями, данными в научной литературе о государствен-ной службе1. На их основе выведем как общие черты, прису-щие социально-правовому статусу государственных и муни-ципальных служащих, так и отличающие их особенности. Итак, социально-правовой статус государственного и муни-ципального служащего предполагает следующие признаки. Во-первых, непосредственную причастность по роду своей работы к подготовке, принятию и (или) проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятель-ности органов государственной власти либо органов местного самоуправления, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части (в территориальном либо социальном аспектах). Во-вторых, на-личие у государственных и муниципальных служащих пра-вомочий и возможности выступать в пределах своей компе-тенции от имени государственного органа либо от имени му-ниципального органа, представляя в первом случае государ-ственный интерес, а во втором — муниципального образова-ния. В-третьих, сочетание строгой нормативной регламенти-рованности служебной деятельности в формально-процедур-ном отношении с довольно широкими возможностями приня-
1 См.: Государственная служба. Комплексный подход. / Под ред. А. В. Обо-лонского. — М., 1999. С 32—33.
474
тия волевых решений на основе субъективной интерпрета-ции как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм. В-четвертых, принадлежность к особой профессиональ-но-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединенных фактом службы в орга-нах публичной власти, с отличием только в их организацион-но-правовых формах: государственных либо муниципальных органах. Как справедливо подчеркивает профессор А. В. Обо-лонский, наличие у принадлежащих к данной группе лиц определенных властных полномочий предполагает тем самым более значительные, нежели у подавляющего числа их со-граждан, возможности оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, повышенной ответственности за их состояние1.
Статусные особенности государственных
и муниципальных служащих в региональном
законодательстве
Общие и специфические черты, присущие правовому статусу государственных и муниципальных служащих, наи-более характерно проявляются в законодательстве субъек-тов Российской Федерации. Нельзя не признать, что одна из ведущих тенденций правотворчества субъектов Российской Федерации по вопросам государственной и муниципальной службы выражается в серьезном внимании к правовому ста-тусу государственных и муниципальных служащих. К насто-ящему времени в подавляющем большинстве субъектов Рос-сийской Федерации приняты и действуют собственные зако-ны по вопросам государственной службы, находящимся в их ведении, а также законы о муниципальной службе. Необхо-димо отметить, что особенности регулирования правового положения государственных и муниципальных служащих
1 См.: Государственная служба. Комплексный подход. / Под ред. А. В. Обо-лонского. — М., 1999. С. 32—33.
475
определяют те нормативные положения, которые самостоя-тельно вводятся региональным законодательством, либо те нормативные положения законодательства субъектов Россий-ской Федерации, которые развивают и конкретизируют об-щие нормы федерального законодательства. Большинство из региональных законов о муниципальной службе было изда-но после принятия ФЗ "Об основах МС в РФ".
В некоторых субъектах Российской Федерации государ-ственная и муниципальная службы регулируются одним за-конодательным актом и даже кодексом1. Представляется, что регулировать одним актом самостоятельные институты госу-дарственной службы и муниципальной службы неправомерно. К тому же, с точки зрения юридической природы кодифици-рованного акта и вообще субординации нормативных право-вых актов, это является нонсенсом. Субъекты Российской Фе-дерации не должны принимать кодифицированные акты по предметам совместного ведения с федерацией, особенно при наличии общефедеральных основ, так как это исключитель-ная прерогатива федерального законодателя. То же отноше-ние можно высказать и относительно Кодекса о муниципаль-ной службе Чукотского автономного округа. Ведь когда зако-нодатель одного субъекта Российской Федерации вторгается в компетенцию федерального законодателя, он совершенно безосновательно умаляет компетенцию всех других субъек-тов Российской Федерации.
Сравнительный анализ регионального законодательства
0 государственной и муниципальной службах позволяет сде- лать вывод о том, что определяемый в нем комплекс общих прав и обязанностей государственных и муниципальных слу- жащих практически полностью, за редким исключением, со- впадает с соответствующим комплексом прав и обязанностей, закрепленных федеральным законодательством. При этом ФЗ "Об основах МС в РФ" не содержит перечня прав и обязанно- стей муниципальных служащих, предоставляя субъектам
1 См.: Кодекс Хабаровского края о государственной и муниципальной служ- бе. 476
Российской Федерации самостоятельно определять содержа-ние этого перечня. Практически во всех региональных зако-нах о муниципальной службе устанавливаются права муни-ципальных служащих на основе ФЗ "Об основах ГС РФ", оговаривая, что их перечень не является исчерпывающим. Почти все региональные законы закрепляют положения о том, что уставами муниципальных образований, норматив-ными правовыми актами органов местного самоуправления могут быть установлены иные права муниципальных служа-щих, не противоречащие федеральному и региональному законодательству.
Для уяснения особенностей правового статуса государ-ственных и муниципальных служащих интерес представляет институт присяги гражданина при поступлении на государ-ственную службу, закрепленный в законодательстве некото-рых субъектов Российской Федерации. Институт присяги пре-дусмотрен, например, Уставом Свердловской области, зако-нами о государственной службе Республики Татарстан (ст. 19), Иркутской области (ч. 1 ст. 68), Республики Марий Эл (ст. 19), Республики Саха (Якутия) (ст. 19), Омской области (ч. 1 ст. 24)1. Правовое значение принятия гражданином присяги при по-ступлении на государственную службу выражает особый пуб-лично-правовой характер взаимоотношений, в которые всту-пает гражданин с государством. Институт присяги, извест-ный еще законодательству Российской империи, призван за-крепить отношения, которые связывают чиновника публич-ным обещанием долга и верности конституционному строю, служению общественным и государственным интересам. При-нятие присяги при поступлении на муниципальную службу федеральным законодательством не предусмотрено. И это резонно: целесообразно присягать на верность государству в
1 См.: Областная газета. (Свердловск). 1994. № 13-03. 16 декабря; Известия Татарстана. 1994, 26 апреля; Ведомости Законодательного собрания Иркут-ской области. Вып. 16. — Иркутск. 1995; Собрание законодательства Респуб-лики Марий Эл. 1995. № 2. Ст. 176; Сборник законов Республики Саха (Яку-тия). 1993; Ведомости Законодательного собрания Омской области. 1996. № 3. Ст. 263.
477
интересах служения обществу в целом, а не отдельной само-управляемой местности.
Региональное законодательство о государственной служ-бе предусматривает для государственных служащих ряда субъектов Российской Федерации институт отставки1, учи-тывая положения п. 8 ст. 21 ФЗ "Об основах ГС РФ". Обзор нормативно-правовых положений, формирующих институт отставки государственных служащих субъектов Российской Федерации, приводит к заключению о том, что во многом они совпадают с теми нормами об отставке, которые были предусмотрены п. 33 Положения о федеральной государствен-ной службе от 22 декабря 1993 года, ныне уже не действую-щим2. Например, основаниями для отставки государственно-го служащего по Закону Омской области (ст. 31) могут явить-ся: достижение государственным служащим предельного воз-раста для нахождения на государственной службе; заявле-ние государственного служащего о его добровольной отставке в связи с достижением возраста, при котором в Российской Федерации назначается пенсия по старости на общих основа-ниях; инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на государственной службе; личная просьба государственного служащего, обусловленная семейными обстоятельствами; временная отставка государ-ственного служащего с направлением его в резерв государ-ственной службы; инициатива государственного служащего, занимающего высшую или главную государственную долж-ность, в связи с несогласием с решениями и действиями госу-дарственного органа или вышестоящего для него руководи-1 Институт отставки предусмотрен в законах о государственной службе Крас-нодарского края, Приморского края, Хабаровского края, Кабардино-Бал-карской Республики, Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Амурской, Челябинской, Костромской, Омской, Псковской, Рязанской, Са-халинской, Магаданской, Свердловской, Ивановской, Волгоградской, Воло-годской, Тульской, Ярославской, Оренбургской, Московской областей и др. 2 См.: Указ Президента РФ "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" № 2267 от 22 декабря 1993 г. в редакции Указа Президента РФ от 9 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 2; 1995. № 33. Ст. 3358.
478
теля; ликвидация государственной должности, замещаемой государственным служащим. При принятии решения об от-ставке по трем последним основаниям государственному слу-жащему за счет средств бюджета соответствующего субъек-та Российской Федерации выплачивается пособие в размере денежного содержания до устройства на новое место служ-бы (работы). Следовательно, сама по себе отставка государ-ственного служащего есть не что иное, как юридическая форма прекращения им государственно-служебных отноше-ний по личным мотивам, причем, как правило, социально-политического свойства.
Публично-правовой характер взаимосвязи чиновника и государства, равно как и публично-правовой характер раз-рыва этой взаимосвязи, опосредуемые институтами присяги и отставки, подчеркивают специфику и социальную важность государственно-служебных отношений, которые не могут быть отождествлены с частноправовыми отношениями между ра-ботником по обычному найму и работодателем.
Направления совершенствования правового статуса
государственных гражданских и муниципальных
служащих в контексте реформ
Выявление общего и особенного в статусе государствен-ных и муниципальных служащих, вероятно, приводит к не-которым заключительным, но отнюдь не окончательным, выводам. Общее и особенное в правовом обеспечении статуса государственных и муниципальных служащих проявляется в одних и тех же его сущностных признаках, структурных элементах и социально-правовых характеристиках. Государ-ственная и муниципальная службы имеют единую публично-правовую природу, детерминируемую необходимостью реа-лизации властно-управленческих функций органов государ-ства и самоуправляемых муниципальных образований в ин-тересах социального развития. Из этого же проистекают и различия, которые необходимо учитывать в правовом обес-479
печении этих видов публичной службы и соответственно ста-туса, принадлежащего данным категориям служащих. Объ-единяющий фактор их статуса выражается в том, что его структуру образуют однотипные элементы: права, обязанно-сти, ограничения, гарантии, обеспечение, поощрения, ответ-ственность. Отличия проявляются через наполнение струк-турных элементов статуса нормативным содержанием, позво-ляющим эффективно реализовывать должностные полномо-чия по обеспечению функционирования государственных и муниципальных органов. Следовательно, в правовом обеспе-чении статуса государственных и муниципальных служащих должны учитываться как общие, так и особенные аспекты, в одних случаях объединяющие, а в других различающие эти виды публичной службы, которые заключаются в юридичес-ки значимых основаниях. Представим их в табличной форме (см. таблицу).
Важно обратить особое внимание на то, что было бы ошибкой оставить правовое обеспечение государственной службы в отрыве от муниципальной службы. Совершенно ясно, что без укрепления их единства в осуществлении при-сущих им наиважнейших социальных функций реализации государственного и муниципального управления невозможно достичь целей эффективного функционирования государства и развития общества. Правовое обеспечение государственной службы должно базироваться на общих основаниях с право-вым обеспечением муниципальной службы, но, разумеется, с учетом признания присущего им своеобразия. Разрешение данной проблемы находится в русле преодоления противоре-чий толкования российского законодательства. Так, если по одним нормам Конституции РФ органы местного самоуправ-ления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), то согласно толкованию других ее положений орга-ны государственной власти вправе регулировать местное са-моуправление, а в нем и муниципальную службу (ч. 1 ст. 72, ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 132). Таким образом, если муниципальная служба не признается действующим российским законода-480
Таблица
№ Юридические основания Государственная служба Муниципальная служба 1 Институциональность Комплексные социальные, организационные, публично-правовые институты 2 территориальный масштаб:
— институциональной организации
— распространения полномочий
— пределов и форм правового регулирования федеральный (вся России -екая Федерация), региональный (субъекты Российской Федерации), местный (в административ-ных границах конкретной местности) федеральное и регио-нальное законодательство только местный (в пределах муници-пального образования)
акты органов мест-ного самоуправления 3 организационно-правовая форма государственные органы органы местного самоуправления 4 уровни системы двухуровневая: 1-й уровень - федеральный и 2-й уровень - региональ-ный (субъектов Российской Федерации) одноуровневая 5 видовая структура многовидовая, с подвидами1 безвидовая 6 задачи и функции защита прав и свобод человека и гражданина, реализация интересов государства, обеспечение функционирования государственных органов защита прав и свобод человека и граждани-на, реализация инте-ресов муниципаль-ного образования, обеспечение функционирования органов местного самоуправления 7 компетенция предметы исключительного ведения Российской Феде-рации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, собственное ведение субъектов Россий-ской Федерации вопросы местного значения и делеги-рованные государ-ственные полномочия 1 Подробнее см.: Козбаненко В. А. Правовые основы государственного уп-равления. — М, 2002. С. 163—173.
481
Окончание табл.
8 процессуальная регламентация в вопросах: поступления — квалификационные требования, конкурс, назначение, принятие присяги (для государственных служащих); прохождения — замещения должности, испытание, исполнение служебных обязанностей, аттестация, квалификационный экзамен и т.п.; прекращения — увольнение, отставка, выход на пенсию 9 нормативный характер правового регулирования специальное регулирование преимущественно публично-правовое с субсидиарным регулированием нормами трудового законодательства 10 источники финансиро-вания службы и денеж-ного содержания служащих государственный бюджет: федеральный и региональ-ные (субъектов Российской Федерации) муниципальные бюджеты тельством в качестве одного из уровней государственной служ-бы, то их единство и целостность должны иметь соответ-ствующее правовое обеспечение. Оно может найти воплоще-ние через нормативное закрепление единых принципов орга-низации и функционирования, институциональное взаимодей-ствие и структурное оформление, регламентацию правового статуса государственных и муниципальных служащих, а так-же во многих других вопросах.
Соотношение государственной службы и муниципальной службы должно получить надлежащее правовое обеспече-ние при: поступлении на службу, ее прохождении и перехо-де с одной службы на другую и наоборот; соотносимости ква-лификационных разрядов, присваиваемых государственным и муниципальным служащим; соблюдении правовых ограни-чений; исчислении общего стажа служебной деятельности; предоставлении социально-правовых гарантий и материаль-ного обеспечения; установлении мер и порядка применения дисциплинарной ответственности; прекращении службы. Му-ниципальная служба, на наш взгляд, призвана выступить как институт, органически сопряженный с институтом государ-ственной службы, иметь общие с ней основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодатель-482
ства и на уровне субъектов Российской Федерации. Все меры правового обеспечения единства государственной и муници-пальной служб должны быть направлены на возможно более полное раскрытие их общественно-политического содержа-ния, заключающего их предназначение в утверждении и за-щите интересов всего общества. Одной из ключевых задач решения столь масштабных и социально значимых проблем является публично-правовое обеспечение статуса государ-ственных и муниципальных служащих, причем в рамках воз-обладавшей конституционно-правовой доктрины и на адек-ватной нормативно-юридической основе, полноценно вопло-щаемой действующим российским законодательством.
Правовой статус государственных и муниципальных слу-жащих в настоящее время имеет больше общего, чем отли-чий. Обусловленный властно-управленческой общностью про-исхождения государственной и муниципальной служб, за-крепляемый однородным составом юридических элементов (права, обязанности, ограничения, гарантии, обеспечение, от-ветственность), правовой статус государственных гражданс-ких и муниципальных служащих нуждается в дальнейшем укреплении и развитии нормативного содержания. Придание системности укреплению и объективно целесообразному сбли-жению статусов государственных и муниципальных служа-щих в ходе правового обеспечения проводимых реформ по-зволит повысить эффективность государственной и муници-пальной служб. Необходимо обеспечить общие требования к государственным и муниципальным служащим с тем, чтобы снять множество практических вопросов, возникающих, в частности, при переходе чиновников из органов местного са-моуправления в органы государственной власти, и наоборот (соответствие групп должностей, квалификационных разря-дов, материального, пенсионного обеспечения и т. д.).
Повышение эффективности работы государственного аппарата и теснейшим образом взаимодействующего с ним, хотя и не входящего в его систему, аппарата муниципаль-ных образований Российской Федерации находится в зависи-483
мости от того, в каком состоянии правового обеспечения на-ходится статус государственных и муниципальных служащих. Установленная законодательством система статусоформиру-ющих элементов, упорядочивающая разрозненные юридичес-кие формы и средства в единый и последовательный право-обеспечивающий процесс — надежная гарантия прочной и сба-лансированной связи личного интереса чиновников с успехом проводимых реформ, залог оптимизации правового механиз-ма организации и деятельности государственной и муници-пальной службы. Реализовать общее правовое регулирова-ние статусов государственных и муниципальных служащих целесообразно во вновь разрабатываемых законопроектах о государственной службе и через внесение соответствующих изменений в законодательство о муниципальной службе. Имен-но такой подход к пониманию правового регулирования госу-дарственной и муниципальной служб в контексте правового статуса государственных и муниципальных служащих пред-ставляется наиболее предпочтительным в претворении на практике провозглашенных Президентом РФ программных мероприятий по реформированию институтов государствен-ной и муниципальной службы.


У нас на сайте:
дипломные работы юриспруденция экономика история рефераты на заказ контрольные работы на заказ Санкт-Петербург скачать конспекты книги учебник для вузов экономика скачать реферат курсовую работу бесплатно без регистрации рефераты
учебники по юриспруденции скачать Большой выбор готовых работ Антиплагиат учебник скачать бесплатно



Copyright © 2003-2016 Магазин готовых студенческих работ BEST-STUDENTS.ru

Rambler's Top100