Срочный заказ!     Гарантии    Как оплатить?     Наши цены

Все виды студенческих работ: дипломные, курсовые, контрольные, рефераты...
Магазин готовых работ: высылаем заказ не позднее 30 мин. после подтверждения оплаты



звоните (812) 927-5462
пишите zakaz@best-students.ru
Обработка заказов -
ежедневно с 9-00 до 22-00
по московскому времени

ИСКАТЬ ГОТОВУЮ РАБОТУ:

ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ:

 
 
 


Дипломные - 2000 руб.

Курсовые - 500 руб.

Рефераты - 350 руб.

Контрольные - 350 руб.









заказать дипломную

заказать курсовую

заказать контрольную

заказать реферат


В помощь студенту

Конспекты лекций

Методички

Учебники для вузов



§ 3. Механизм и соотношение
государственного управления
и исполнительной власти
В юридической науке государственное управление тра-диционно рассматривалось в монодисциплинарных рамках
437
административного права, а как термин широко использова-лось в законодательстве многих стран, отечественной и зару-бежной литературе. В настоящее время административно-правовая теория испытывает серьезные трудности в опреде-лении базового для нее понятия "государственное управле-ние". Эта теоретико-методологическая проблема имеет клю-чевое значение для всей государственно-правовой жизни. Она связана с тем, что, в отличие от советской конституции, ныне действующая Конституция Российской Федерации (1993 г.) не содержит в своем тексте такого понятия, как считают ее создатели, по принципиальным основаниям. В тексте Феде-рального конституционного закона "О Правительстве Рос-сийской Федерации" от 17 декабря 1997 г. термин "государ-ственное управление" также не применяется. Подобная за-конодательная новелла для российского права имеет осново-полагающее значение, предопределяя дальнейшее развитие административно-правовой науки и практики.
Оценка современного состояния административного пра-ва и одноименной отрасли российского законодательства по-зволяет констатировать, что ни в среде ученых, ни в среде законодателей нет единства не только в определении самого понятия "государственное управление", но и в отношении к функциям государства в связи с осуществлением государствен-ной власти и управления в современных условиях обществен-ного развития. Несмотря на конституционное забвение, госу-дарственное управление находит регламентацию во многих законах, а в некоторых кодексах вместе с тем устанавлива-ется и система органов исполнительной власти для осуществ-ления государственного управления в соответствующих об-ластях и сферах. Здесь отмечаются три различные позиции.
Первая заключается в отстаивании того принципиально-го обстоятельства, что "государственное управление и осу-ществляющие его государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти" и что "вме-сто термина "государственное управление" стал употребляться иной — "исполнительная власть", "а органы исполнительной
438
власти по существу являются органами государственного управления"1. Некоторое подтверждение подобных взглядов просматривается и в ряде законодательных актов и докумен-тов структур самой исполнительной власти2. Вместе с тем сторонники этой позиции отмечают, что "исполнительная власть не тождественна государственному управлению", а последнее есть "форма практической реализации исполни-тельной власти в ее собственном смысле"3.
Вторая позиция сводится к замене термина "государствен-ное управление" на просто "управление" либо "организацию управления". Так, в Положении об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее нахо-дившихся во владении сельскохозяйственных организаций, федеральные структуры, имеющие к этому отношение, на-зываются в усеченном виде — "органами управления" лес-ным хозяйством, сельским хозяйством. Аналогичная ориен-тация прослеживается в Положении об аренде участков лес-ного фонда4.
Третья позиция заключается в радикальном пересмотре содержания понятия "государственное управление" либо даже в отказе от него. В частности, некоторые авторы предлагают ограничить государственное управление пределами "государ-ственно-аппаратной среды", считая, что "такое управление складывается во всех ветвях государственной власти", не исключая и законодательство, правосудие, прокуратуру".5 В рамках этой позиции предлагается "развести категории уп-равления и исполнительной власти по наиболее характер-ным их признакам и на основе сравнительного анализа выяс-нить сущность государственного управления, его место в
1 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. — М. 1996. С. 9, 12, 17.
2 См., например: Водный и Лесной кодексы РФ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 1997. № 5 . Ст. 610.
3 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 19.
4 См.: Российская газета. 1998. 17 января.
3 Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Госу-дарство и право. 1997. № 11. С. 14—21.
439
современном устройстве государства и его будущее". В ре-зультате же делается вывод о том, что "термин "государ-ственное управление" постепенно исчезнет из лексикона рос-сийского права"1.
Нетрудно заметить, что сторонники первых двух пози-ций сводят все дело к формально-терминологической интер-претации государственного управления и исполнительной власти, а третьи и вовсе настроены решительно, отрицая в недалекой перспективе сам факт существования государствен-ного управления в качестве основной функции государства. Высказана также и такая точка зрения, согласно которой представляется, что "в стремлении уйти от глобального го-сударственного воздействия на развитие экономики законо-датель отказался от административно-правового и социаль-ного понимания термина "управление" и принял его толкова-ние в узком гражданско-правовом смысле применительно к сфере государственной собственности"2. Однако представля-ется, что не все столь однозначно в судьбе такого сложно-го, весьма масштабного и многомерного социального фено-мена, каким является государственное управление.
Конституция РФ гарантирует право граждан России "уча-ствовать в управлении делами государства как непосредствен-но, так и через своих представителей" (ч. 1 ст. 32)3. Данное конституционное положение непосредственно вытекает из ст. 21 Всеобщей декларации прав человека и ст. 25 Междуна-родного пакта о гражданских и политических правах. Его ре-ализация является выражением суверенитета народа и фор-1 Рыжов В. С. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. № 2. С. 14—22.
2 Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. Я. Л. Бачило. — М., 1998. С. 63; Хаманева Н. Ю. Актуальные про- блемы развития собственности // Институты административного права (Тре- тьи Лазаревские чтения) // Государство и право. 1999. № 10. С. 6.
3 Собственно, примененную в данной статье Конституции РФ терминоло- гию "управление делами государства" следует считать тождественной тер- мину "государственное управление".
440
мой осуществления им своей власти. По смыслу данной ста-тьи Конституции РФ понятие "управление" рассматривается в широком понимании, т. е. как управленческая деятельность или деятельность не только исполнительных органов власти, но и органов законодательной и судебной властей. С этим со-гласуется ст. 10 Конституции РФ, которая устанавливает прин-цип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем Конституция РФ не дает достаточно полного системно-структурного опреде-ления исполнительной власти. Использование в ней термина "государственный орган" подводит к проблеме соотнесения понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о ее системе в целом. Требует выявления функциональная сре-да исполнительной власти, а также совершенствование про-цессов разделения предметов ведения и полномочий по вер-тикали системы — между федеральными органами исполни-тельной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, а также и по горизонтали — между органами исполнительной власти на каждом уровне системы. Кроме того, из сферы государственной власти выведено местное самоуправление, что породило немало сложностей в реали-зации полномочий исполнительной власти и создало комп-лекс проблем, требующих решения, как в нормативном, так и в организационном плане.
Наряду с этим следует подчеркнуть, что Конституция РФ, отказавшись от прямого использования термина "госу-дарственное управление", применила термин "исполнитель-ная власть" в связи с организацией всей системы государ-ственной власти на основе принципа разделения властей. Сде-лано это взамен существовавшего ранее (в советском госу-дарстве и праве) принципа "разделения труда" при осуще-ствлении государственных задач и функций. Место и роль государственного управления в советском механизме "разде-ления труда" характеризовались тем, что оно было видом
441
осуществления единой государственной власти, исполнитель-но-распорядительной деятельностью подзаконного характе-ра, т. е. вторичной по отношению к законодательной дея-тельности, являлась прерогативой специальных субъектов, обобщенно называемых как исполнительно-распорядитель-ные органы государственной власти или же органы государ-ственного управления. В систему этих органов входили так-же и все иные звенья управленческого аппарата, включая администрации предприятий, учреждений и организаций. Это было связано с базированием государственного строя СССР на социально-политической и экономической основах, кон-ституционно закреплявших демократический централизм, общенародную собственность, идеологический моноцентризм, директивно-командную систему с ее тотальным планирова-нием и т. п.
После распада Советского Союза при переходе к разви-тию демократических начал в политической сфере, свобод-ной рыночной экономике кардинально изменились приорите-ты, задачи и функции государства. В этом процессе можно отметить причудливое переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключалась в резком сокращении дирек-тивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из — хотя и наиболее влиятельного — субъектов регулирования общественных процессов. Вторая тенденция проявляется в расширении и усложнении задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законода-тельных и иных нормативно-правовых процедур социальных, экономических и политических отношений, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного управления и тем более отказу от него, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами гражданского общества. К тому же нельзя не учитывать конституционное провозгла-442
шение современной России социальным государством (п. 1
ст. 7), что подразумевает изрядную долю государственного вмешательства1.
Государственное управление как вид государственной деятельности в широком смысле есть управление делами го-сударства, всего общества в целом, осуществляемое по прин-ципу разделения властей всеми органами государственной власти; в узком смысле — это подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов и должностных лиц по реализации законов и непосредственной организации социальных процессов в обществе. В рамках го-сударственного управления реализуются задачи исполнитель-ной власти, обладающей определенной самостоятельностью в функциональном и компетенционном аспектах. Сущность го-сударственного управления и исполнительной власти раскры-вается содержанием и спецификой осуществляемых функ-ций — основных направлений деятельности субъектов дан-ных видов государственной деятельности и власти. Основное назначение исполнительной власти — осуществление госу-дарственного управления различными сферами обществен-ной жизни на основе и во исполнение законов. Следователь-но, деятельность исполнительной власти носит правоприме-нительный характер. В то же время правоприменение объек-тивно требует и правотворчества, которое органы исполни-тельной власти осуществляют согласно ст. 114 и 115 Консти-
1 Обратим внимание на теоретическое противоречие в сопоставлении по-нятий правовое и социальное государство. На наш взгляд, здесь присут-ствует политико-правовая проблема, требующая серьезной научной про-работки. Правовому государству соответствует гражданское общество, ко-торое отрицает государственное вмешательство (или, по-крайней мере, стремится к его уменьшению за счет расширения собственного влияния в сфере политической власти), а социальное государство, напротив, без такого вмешательства невозможно. В этой связи авторитетными учеными-юристами (О. Е. Кутафин) ставится под сомнение концептуальная трактов-ка понятия гражданского общества, не критически воспринятая нашей се-годняшней наукой из западной политико-правовой мысли. См.: Государство и право. 2000. № 7. С. 11.
443
туции РФ посредством издания нормативных правовых актов и участием в законотворческом процессе.
Признавая государство и принцип разделения властей, нельзя игнорировать либо недооценивать государственное управление, так как в своем узком смысле именно оно пред-ставляет собой форму реализации исполнительной власти, организационно-правовой механизм которой, по сути, есть административная система. Исполнительная власть — непре-менный атрибут государственно-властного механизма, пост-роенного на началах разделения властей. Она выражается в деятельности специальных субъектов, наделенных исполни-тельной компетенцией, и представлена в государственно-вла-стном механизме органами исполнительной власти. Практика последних лет убедительно доказала, что дискриминация государственного управления в корне ошибочна и не верна по сути. Поэтому актуальнейшей задачей в современных ус-ловиях государственного строительства официально призна-но совершенствование механизма государственного управ-ления, модернизация государственного аппарата, который служит опорной конструкцией любого государства, осуще-ствляемых им социально значимых функций. Исполнитель-но-распорядительная деятельность регулируется нормами различных отраслей права, при этом важное место среди них принадлежит административному праву.
С течением последнего десятилетия XX в. в российской юридической науке, и особенно в административно-правовой, ослабла концептуальная разработка проблем государственно-го управления в связи со своеобразным пониманием целей проводимых социально-политических и экономических реформ. Нельзя не заметить произошедшее в новых условиях разме-жевание институтов собственно административного права и институтов управления в экономической сфере. Эти условия определяются не только изменениями в экономической и со-циальной основе Российской Федерации, но и значительным влиянием современной геополитической системы в целом на глобализацию общественных отношений в межгосударствен-ных масштабах, усилением таких феноменов, как геополити-
444
ческое, экономическое, информационное пространство. Все это сказалось на уменьшении значимости организующей роли государственно-правовых средств в национальных рамках. В российских условиях утрата целей, ясности предметов и спо-собов регулирования в связи с девальвацией системы госу-дарственного управления, сужение сферы государственного сектора экономики парализовали активность административ-ного права и в части анализа отношений государства и всех субъектов экономической деятельности. Здесь стоит вопрос о правовой основе государственного регулирования экономики страны как межотраслевой проблеме в современном праве, в том числе и в административном праве и всем семействе институтов и норм этой отрасли и других отраслей публично-го права. При этом нисколько не умаляется роль институтов частноправового регулирования экономических отношений.
Правовая политика в сфере государственного управле-ния должна определять главные цели, основные направле-ния и предметные области регулирования общественных от-ношений, возникающих в современных условиях становле-ния рыночных систем и субъектов хозяйствования, реализа-ции политических и иных гражданских прав и свобод, закон-ных интересов граждан и их организаций. Выход из кризис-ного состояния не только административно-правовой прак-тики, но и всей системы российского законодательства, осо-бенно в области регулирования различных сфер управления экономикой, предполагает активизацию ряда институтов ад-министративного права. Особенно это касается таких инсти-тутов, как правовой режим, правовой статус, регистрация, лицензирование, уведомительно-разрешительная система, государственный контроль, административно-правовое при-нуждение наряду с другими формами и методами правового регулирования.
При всем многоголосии мнений, позиций, точек зрения на содержание, последовательность, механизм и даже идео-логию преобразований, которые свершились в жизни российс-кого общества в 1990-е годы и что только намечены на бли-жайшую перспективу в начале XXI в., общепризнанным яв-
445
ляется утверждение роли правовой составляющей реформы в качестве основного фактора ее осуществления. Бесспор-ным стало понимание, что проводимые государством рефор-мы и выполняемые им управленческие функции должны ос-новываться не на бюрократическом манипулировании обще-ственным мнением и политическими установками, а на пра-вовом законе. Только тогда, когда закон станет системообра-зующим фактором, может быть достигнут должный социаль-но-правовой и демократический порядок управления обще-ством. Суть заключена в первичности, истоках той воли, ко-торая воплощается в нем, — воли (и интересов) гражданско-го общества или воли (и интересов) той его части, которая получила или узурпировала административные полномочия.
За годы преобразований, которые начались с политичес-кой сферы, укоренились в экономике и распространились на правовую систему, наметился переход к пониманию роли го-сударства, в обществе в целом и в экономике в частности, как всего лишь одного из участников возникающих социальных отношений. Действительно, оно выступает во многих видах отношений равноправным с другими участниками. Например, для хозяйствующих субъектов в сфере гражданско-правовых отношений государство не предписывает им поведение, а лишь формулирует правила, устанавливает свои правовые нормы, упорядочивающие их деятельность на локальном уровне и взаимоотношения со всей внешней средой. Так образуется целостная система регулирования хозяйственных отношений, в которых общие принципы и нормы дополняются, развива-ются и операционализируются локальными правилами и ме-ханизмами, обеспечивающими согласованную реализацию этих общих принципов и норм.
Развитие нормативно-правовой среды управления в той части, которая касается правового обеспечения и шире — правового пространства государственного управления, создает благоприятные предпосылки дальнейшей демократизации и правовой упорядоченности в целях повышения его эффек-тивности, поскольку обеспечивает принятие и реализацию решений органов государственной власти на основе регламен-446
тированных правил и процедур. Сложившиеся правовые ме-ханизмы в разных отраслях права, и особенно в системе ад-министративного права, обеспечивают необходимые механиз-мы регулирования определенной сферы государственного управления. Зона реализации принципов конституционных прав и гарантий граждан и других субъектов в сфере госу-дарственного управления оказывается как бы в тисках тра-диционного (и вполне обоснованного) постулата администра-тивного права, регулирующего отношения субординацион-ного типа. Требования "прозрачности", гласности вступают в противоречие с системой "самодержавия" того слоя субъек-тов, у которого сохраняется монополия на принятие власт-ных решений без должной опоры на законодательную основу их деятельности. Таким образом, ожидания соответствующей сферы общественных отношений встречаются с фронтом пра-вового регулирования, нуждаясь во взаимной поддержке и обеспеченности надлежащими правовыми средствами, фор-мами и методами.
Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных техно-логий является для России желаемой целью. Это весьма слож-ный и протяженный во времени процесс. Он имеет много раз-личных аспектов. Один из них — правовое обеспечение госу-дарственного управления, способное не только дать надле-жащую законодательную основу этого важнейшего вида со-циальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы госу-дарственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.
В начале XXI столетия формационные преобразования в развитии российского государства — произошедшая смена общественно-политического строя и социально-экономичес-кого уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы мирового научно-технического прогресса — при-обретают особое значение для науки административного права и правоприменительной практики, неразрывно связанной с
447
управленческой деятельностью государства. Все это обуслов-ливает необходимость кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного управ-ления, находящих правовое закрепление и выражение. Госу-дарственное управление, как и управление вообще, являет-ся властной деятельностью. Однако власть может проявлять-ся по-разному: жестко, в командном, непосредственном рас-порядительстве, императивных предписаниях, строгих зап-ретах, прямых административных командах и т. п.; а может выражаться и в мягких формах — нормативном регулирова-нии, широком использовании дозволений и рекомендаций, ко-ординации и согласовании деятельности, содействии, стиму-лировании, поощрении и т. п. При этом и те и другие формы и методы управленческого воздействия не являются взаимо-исключающими, а могут и должны применяться в сочетании, эффективно дополняя друг друга. Государственным управле-нием и органами исполнительной власти охватываются все отрасли и сферы общественной деятельности. Но их роль в целом, а также в отдельных отраслях и сферах имеет прису-щую им специфику. Характер государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, различен не только в сферах экономики, социально-культурной и ад-министративно-политической деятельности, но и в их отдель-ных областях.


У нас на сайте:
дипломные работы юриспруденция экономика история рефераты на заказ контрольные работы на заказ Санкт-Петербург скачать конспекты книги учебник для вузов экономика скачать реферат курсовую работу бесплатно без регистрации рефераты
учебники по юриспруденции скачать Большой выбор готовых работ Антиплагиат учебник скачать бесплатно



Copyright © 2003-2016 Магазин готовых студенческих работ BEST-STUDENTS.ru

Rambler's Top100