Срочный заказ!     Гарантии    Как оплатить?     Наши цены

Все виды студенческих работ: дипломные, курсовые, контрольные, рефераты...
Магазин готовых работ: высылаем заказ не позднее 30 мин. после подтверждения оплаты



звоните (812) 927-5462
пишите zakaz@best-students.ru
Обработка заказов -
ежедневно с 9-00 до 22-00
по московскому времени

ИСКАТЬ ГОТОВУЮ РАБОТУ:

ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ:

 
 
 


Дипломные - 2000 руб.

Курсовые - 500 руб.

Рефераты - 350 руб.

Контрольные - 350 руб.









заказать дипломную

заказать курсовую

заказать контрольную

заказать реферат


В помощь студенту

Конспекты лекций

Методички

Учебники для вузов



§ 8. Органы местного самоуправления: понятие и виды
Как понятие местное самоуправление отражает много-образное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных
399
и других особенностей. Для существования местного самоуп-равления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с реше-нием региональных и общегосударственных проблем при чет-ком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуп-равления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово-экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать вопросы местного значения; инициативная де-ятельность и желание жителей самостоятельно и ответствен-но заниматься делами управления. Суть местного самоуправ-ления в том, что оно призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания.
Традиции местного самоуправления старше самого го-сударства. В этом смысле положение государства как перво-начального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. Общинное, городское са-моуправление уходит корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств Средневековья. Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада). Вместе с тем возникновение и усиление государ-ственной организации не повлекло отмены функций местно-го самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.
В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо луч-ше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государствен-ные органы, государственные чиновники при централизован-ном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обес-печиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и бо-лее приближенным к повседневным нуждам людей, чем гро-моздкий аппарат государства.
400
Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-фило-софском — как вид социальной самоорганизации; в полити-ко-правовом — как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения — как род профессиональной деятельности — управление. В то же время местное самоуправление — это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением как непосредствен-но, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление — это форма орга-низации власти и многообразие видов деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения про-блем и вопросов местного значения, а также управления де-лами местного хозяйства по праву, признаваемому и гаран-тированному государством.
Российский и мировой опыт предлагают большое разно-образие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципаль-ные (коммунальные) органы — магистрат, ландрат, ратуша, глава местной администрации (бургомистр, мэр) и др.
Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных этапах русской государственности. Еще в ранний период зарождения государства (X—XI вв.) его территория делилась на самоуправляемые "земли" и "волости". При Ива-не IV полномочиями для выполнения поручений центральной власти на местах пользовались "земские" и "губные" старо-сты, избираемые населением. Петровская модернизация "по-европейски" привела к созданию городского самоуправления — Ратуша в Москве и выборные магистраты в других городах, а в провинции — земские избы. Екатерина II хотела создать местные сословные общества с правами "по внутреннему управлению сих обществ", что было отражено в Учрежде-
401
нии о губерниях (1775 г.), Жалованной грамоте дворянству (1785 г.), грамоте на права и выгоды городов (1785 г.). Значи-тельны оказались земская (1864 г.) и городская (1870 г.) ре-формы Александра П. Свое теоретическое обоснование они получили в трудах В. И. Лешкова, А. В. Васильчикова и дру-гие, сторонников общественной концепции самоуправления. В результате местные органы, хотя и возникли благодаря ре-формам "сверху", приобрели характер широкого обществен-ного самоуправления. Однако недостатки в его практике, вследствие постоянной розни между правительственной ад-министрацией и учреждениями местного самоуправления, побудили Александра III к пересмотру полномочий земских и городских органов. Теоретическую базу "контрреформ" по-следней трети XIX в. составила государственная теория са-моуправления. После Февральской революции 1917 г. попыт-ку провести реформу местного самоуправления предприняло Временное правительство, издав закон о земской реформе, которому не дано было осуществиться. В советский период опыт местного самоуправления царской России оказался не-востребованным. Идея муниципализации отвергалась как бур-жуазная, неприемлемая для социалистического государства, власть которого строилась по принципу демократического цен-трализма. К ней обратились в конце 1980-х гг., что было свя-зано с "перестройкой" государственного управления, в т. ч. и реформированием системы местных советов. Исторический же экскурс свидетельствует, что Россия не знала коммунально-го движения, подобного западноевропейскому, а процесс фор-мирования местного самоуправления носит во многом имп-ровизационный характер.
В российском государствоведении вопросы муниципаль-ного управления являлись предметом исследования дорево-люционных юристов и деятелей общественного городского и земского движения. В настоящий период воссоздания отече-ственного самоуправления местных сообществ отношения, возникающие в процессе его осуществления, подпадают под регулирование муниципального права, являющегося комп-лексной отраслью российского права. Сферой такого регули-402
рования охватываются отношения по реализации органами местного самоуправления, во-первых, "собственных" полно-мочий, т. е. тех, которые им необходимы для самостоятель-ного решения вопросов местной жизни, и, во-вторых, — от-дельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, либо делегированных органами государ-ственной власти.
Понятие местного самоуправления, используемое в раз-ных странах, имеет сходное смысловое содержание. В Англии в зависимости от уровня местной власти употребляются тер-мины "self-government" — самоуправление и "local-government" — местное управление, "self-administration" — местная администрация. В Германии используется термин "selbstverwaltung" — самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы местного самоуправления име-нуются коммунами, употребляется термин "коммунальное уп-равление". Во Франции наряду с местным самоуправлением, обозначаемым термином "decentralisation" — децентрализация, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью — префекты, супрефекты. Французская, или конти-нентальная, модель характеризуется включенностью местно-го самоуправления в иерархическую систему государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается передачей полномочий со стороны центральных органов госу-дарства. Самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления — элемент, присущий американс-кой модели. Распространенным типом местного самоуправле-ния является англосаксонский. Его основной признак — отсут-ствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающего выборные муниципальные орга-ны, которые действуют самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд, а на местах нет уполномо-ченных центрального правительства.
Для современной российской модели местного самоуправ-ления характерно смешение поселенческого и территориаль-403
ного признаков при формировании его органов, а также от-каз от их структурной унификации с органами государствен-ной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковым уровнем хозяй-ственного и социального развития, жизненного уклада, ре-лигиозных и национальных традиций. Не случайно эти ис-ключительные особенности учитывались в императорской России: в ней существовало 26 систем местного самоуправ-ления.
В теории муниципального права исторически сложились три основные концепции организации местного самоуправле-ния — "свободной общины", "государственная" и "обществен-ная".
Первоначально возникла теория свободной общины, раз-работанная немецкими учеными XIX в. (Гнейст, Штейн, Ла-банд), заимствовавшими идеи бельгийского и французского права. Опираясь на естественное право, эта теория доказы-вала, что право общины заведовать своими делами имеет неотчуждаемый характер так же, как права и свободы чело-века, ибо община исторически возникает раньше государ-ства, которое должно признавать свободу общинного управ-ления. Для этой теории характерны идеи неотчуждаемости, неприкосновенности прав общины; обосновывается необходи-мость ограничения вмешательства государства в ее дела. Уяз-вимым положением было признание естественного характе-ра и неотчуждаемости прав крупных территориальных само-управляющихся единиц, установленных государством. Ее сменяет общественная теория самоуправления, которая так-же исходила из противопоставления государства и общества, общественных интересов — государственным, оставляя каж-дому из них отдельную сферу деятельности. Местному само-управлению отводилась негосударственная, преимуществен-но хозяйственная деятельность. Но практика оказалась слож-нее, т. к. органы самоуправления выполняли не только част-но-правовые, но и публичные функции, свойственные госу-дарственным органам. На этой основе получает развитие го-
404
су дарственная теория самоуправления (основоположники — Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст). Согласно их взглядам, ме-стное самоуправление — это одна из форм организации го-сударственного управления на местах, которое осуществля-ется не правительством, а органами местного сообщества, наделяемыми полномочиями государства. Проявившиеся впо-следствии противоречия привели к расхождениям в рамках государственной теории по двум направлениям: политичес-кому (Гнейст) и юридическому (Штейн).
Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт, полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие функции безвозмездно выпол-няются почетными людьми из среды местного населения. Боль-шинство же разделяло юридическое направление, согласно которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные функции государственного управ-ления. Последователи этого направления рассматривали об-щину как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права.
Теоретические положения о природе и сущности мест-ного самоуправления, выдвинутые в XIX в., послужили ос-новой для развития современных воззрений на организацию демократической системы управления обществом. Немецкие ученые трактуют муниципальное управление как относитель-но децентрализованную форму государственного управления на местности. Наряду с этим существуют иные взгляды. Двой-ственность самоуправления, выражающая сочетание самосто-ятельности и осуществление государственных полномочий в решении местных дел, находит свое отражение в теории ду-ализма. Из возможности трансформации современного обще-ства в социальное исходят реформистские муниципальные концепции эволюционного преобразования местного самоуп-равления. Политическая теория доказывает, что деятельность должностных лиц местного самоуправления имеет обществен-ный, а значит, политический характер. Хозяйственная тео-
405
рия местного самоуправления рассматривает его как не бо-лее чем заведование делами местного хозяйства. Теория со-циального обслуживания целью муниципальной деятельности видит благосостояние жителей коммуны, для чего муници-пальные органы должны предлагать им оказание услуг и за-ниматься их организацией.
Современная политико-правовая доктрина рассматрива-ет местное самоуправление как фундамент гражданского об-щества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пира-мида государственной власти правового государства. Мест-ное самоуправление выступает основой народовластия, на которой соединяются высшие интересы государства с повсе-дневными чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Граж-данин — это сначала житель и лишь затем участник полити-ческих отношений. Структура государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системы местного самоуправления, так как почти все государственные реше-ния, касающиеся интересов граждан, так или иначе прохо-дят через местные органы. Поэтому местное самоуправле-ние — это самоорганизация населения не на низшем, а на базовом уровне — там, где оно может сорганизоваться и осу-ществлять свои полномочия, не обращаясь к государству.
Принятие Конституции 1993 г. положило начало новому этапу строительства системы местного самоуправления. В Российской Федерации возобладала концепция общественно-го самоуправления, относящая органы местных сообществ к негосударственным структурам, а из государственного уп-равления выделяется муниципальное. Конституционное за-крепление нашло положение: "...органы местного самоуправ-ления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12). ФЗ "Об общих принципах организации местного са-моуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. дает законодательное определение местного самоуправле-ния — это "самостоятельная и под свою ответственность дея-тельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значе-ния, исходя из интересов населения" (ст. 2). Таким образом,
406
российское законодательство исходит из международно-пра-вового понимания сущности и задач местного самоуправле-ния, выраженных Европейской хартией, принятой в Страс-бурге 15 октября 1985 г., — право и действенная способность местных сообществ управлять в рамках закона значительной частью общественных дел. Законодательство отвергает еди-ную схему местного самоуправления, что естественно для большого федеративного государства. Оно выделено из ме-ханизма государственной власти.
По Конституции РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть: а) непосредственно; б) через государственные орга-ны; в) через органы местного самоуправления. Следователь-но, органы местного самоуправления и государственные орга-ны — это органы власти народа, через которые он осуществ-ляет свою власть. И в этом их общность. Но в первом случае эта власть реализуется в форме местного самоуправления, а во втором приобретает форму государственной власти. Орга-ны государственной власти являются структурами государ-ственного аппарата, а органы местного самоуправления к ним не относятся. И в этом их организационное несовпадение. Вместе с тем органы местного самоуправления тесно связа-ны с государственными органами, взаимодействуя с ними в осуществлении властных функций, а также по выполнению отдельных государственных полномочий, которыми они мо-гут наделяться. В той мере, в какой они реализуют передан-ные им полномочия, они подконтрольны государству. Дея-тельность органов местного самоуправления носит властный характер: решения, принятые ими в пределах своих полно-мочий, обязательны на соответствующей территории для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.
Государство, признавая самостоятельность местного са-моуправления в пределах его полномочий, берет на себя обя-занность создавать необходимые условия для их осуществле-ния. В Российской Федерации местное самоуправление осу-ществляется гражданами, образующими местное сообщество в пределах городских, сельских поселений, территорий квар-
407
та лов, улиц, домов и т. п. с учетом исторических и иных мест-ных традиций. При отсутствии сформировавшегося местного сообщества и органов местного самоуправления на опреде-ленной территории осуществляется местное государственное управление.
Система органов местного самоуправления представ-ляет собой совокупность организационных форм и политико-правовых институтов прямого волеизъявления жителей дан-ной территории, а также выборных и других органов, реали-зующих его функции. К органам местного самоуправления от-носятся: а) непосредственные — собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших на-селенных пунктах, где для этого не образуются представи-тельные органы); б) представительные — избираемые непо-средственно населением и которые могут именоваться муни-ципальным собранием, комитетом, думой и т. д.; в) исполни-тельные — главы местного самоуправления (глава админист-рации, мэр, староста и т. д.), избираемые населением или пред-ставительным органом. Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы мик-рорайонов, уличные, домовые комитеты и др., союзы, ассо-циации органов местного самоуправления и т. д.
Муниципальные органы являются основным звеном в си-стеме местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и др. правовых актов государства, оказывают содей-ствие государственным органам, расположенным на их тер-ритории, координируют деятельность органов территориаль-ного общественного самоуправления. Муниципальные орга-ны — это органы местных самоуправляющихся территори-альных сообществ, которыми они формируются и перед ко-торыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis — тяжесть, бремя, тягота и cipio, recipio — беру, принимаю) — это избираемое самоуправле-ние, организуемое как в городах, так и в сельской местности.
408
Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципаль-ными именуются только органы городского самоуправления.
Представительные органы местного самоуправления обес-печивают учет интересов населения в решении вопросов, не-посредственно относящихся к условиям жизни на определен-ной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном уровне, наиболее приближенном к повседнев-ным нуждам людей. Они предстают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в уп-равлении общественными делами. К их ведению относятся: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и др. наиболее важ-ные функции.
Администрация муниципального образования обычно имеет структуру, состоящую из аппарата небольших подраз-делений (департаменты, управления, отделы, комитеты, ко-миссии), где должностные обязанности исполняют муници-пальные служащие.
Глава местного самоуправления руководит деятельнос-тью местной администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является высшим должност-ным лицом местного самоуправления и с помощью структур-ных подразделений администрации осуществляет исполни-тельно-распорядительные полномочия.
В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Принципи-альное отличие органов местного самоуправления от госу-дарственных — в их природе и значении: они более тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Госу-дарство устанавливает лишь правовые нормы функциониро-вания местного самоуправления, а полем реализации управ-ленческих функций предстает преимущественно гражданс-409
кое общество. Формирование органов местного самоуправле-ния, их структура и принципы взаимоотношений с институ-тами государственной власти находятся в зависимости от фор-мы национально-государственного устройства и историчес-ких традиций. По мере развития демократических начал в строительстве правового государства и становления эконо-мически состоятельного гражданского общества центр тяже-сти в управлении будет смещаться в сторону местного само-управления.
Целям гармонизации деятельности органов местного са-моуправления должны служить единство базовых начал их организации и функционирования: суверенное право на из-дание коммунальных уставов, регулирование вопросов зем-лепользования, строительства, распоряжения промышленны-ми объектами местного значения и т. п.; кадровая суверен-ность как право самостоятельного найма персонала, сотруд-ников местной администрации, проведение кадровой полити-ки, свободной от прямого влияния органов государственной власти; право на организацию управления по своему усмот-рению и под свою ответственность в пределах установленных полномочий; налоговая суверенность как право взимать му-ниципальные налоги и сборы; финансовая состоятельность ведения собственного бюджета; взаимодействие с органами государственной власти. Общие принципы местного самоуп-равления, изложенные в Европейской хартии о местном са-моуправлении, закрепляют положение о том, что его орга-ны составляют одну из основ любого демократического строя и их осуществление обеспечивается эффективным, прибли-женным к человеку управлением.
В основу местного самоуправления Российской Федера-ции положены следующие принципы: самостоятельность ре-шения населением всех вопросов местного значения; органи-зационное обособление в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм (так, из-бираемые населением самостоятельно на основе общефеде-ральных принципов с учетом местных условий органы разли-410
чаются по структуре и формам осуществления местного са-моуправления в малых городах и селах, на территории райо-на крупного мегаполиса и т. д.); соразмерность полномочий материально-финансовым ресурсам, что предполагает нали-чие достаточной экономической базы; ответственность орга-нов и должностных лиц перед избравшим их населением.
Среди наиболее общих функций местного самоуправле-ния выделим: а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельное формирование и исполнение местного бюд-жета, установление местных налогов и сборов; в) обеспече-ние развития территории, ее экономической инфраструкту-ры; г) предоставление населению социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услуг; д) охрана общественного порядка, обеспечение режима за-конности на данной территории (эти задачи выполняют орга-ны местной милиции общественной безопасности во взаимо-действии с государственными правоохранительными органа-ми); е) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам государственной власти запрещено ограничивать права мест-ного самоуправления, вторгаясь в его компетенцию).
Итак, право на местное самоуправление — это есте-ственное право, однако самоуправляющиеся единицы не яв-ляются государством в государстве. В интересах целостности государства, обеспечиваемой в том числе и единством осу-ществления власти через систему государственных и муни-ципальных органов, должны действовать механизмы эффек-тивного взаимодействия государственного и муниципального управления.


У нас на сайте:
дипломные работы юриспруденция экономика история рефераты на заказ контрольные работы на заказ Санкт-Петербург скачать конспекты книги учебник для вузов экономика скачать реферат курсовую работу бесплатно без регистрации рефераты
учебники по юриспруденции скачать Большой выбор готовых работ Антиплагиат учебник скачать бесплатно



Copyright © 2003-2016 Магазин готовых студенческих работ BEST-STUDENTS.ru

Rambler's Top100