Срочный заказ!     Гарантии    Как оплатить?     Наши цены

Все виды студенческих работ: дипломные, курсовые, контрольные, рефераты...
Магазин готовых работ: высылаем заказ не позднее 30 мин. после подтверждения оплаты



звоните (812) 927-5462
пишите zakaz@best-students.ru
Обработка заказов -
ежедневно с 9-00 до 22-00
по московскому времени

ИСКАТЬ ГОТОВУЮ РАБОТУ:

ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ:

 
 
 


Дипломные - 2000 руб.

Курсовые - 500 руб.

Рефераты - 350 руб.

Контрольные - 350 руб.









заказать дипломную

заказать курсовую

заказать контрольную

заказать реферат


В помощь студенту

Конспекты лекций

Методички

Учебники для вузов



§ 3. Разграничение предметов ведения
и полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти ее субъектов
Одним из аспектов современного конституционно-право-вого статуса субъектов Российской Федерации является их право на создание собственных органов государственной вла-сти с соответствующим набором полномочий. Практика реа-лизации этих полномочий породила еще один круг достаточ-но серьезных проблем во внутрифедеративных отношениях в России.
К основным признакам федеративного устройства отно-сится мера разделения власти между центром и составными частями государства — субъектами федерации. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского феде-рализма. На практике далеко не просто определить, где кон-чается компетенция одного государственного органа и начи-наются полномочия другого, какие вопросы должны регули-роваться на федеральном уровне, а с какими справятся сами субъекты Российской Федерации.
Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государ-ства, как правило, употребляются термины "разграничение предметов ведения" и "разграничение полномочий (компетен-
297
ции)" (иногда эти понятия употребляются вместе). Между тем понятия эти различны, практика показывает, что их отож-дествление приводит к отрицательным последствиям в за-конотворчестве и практической деятельности органов госу-дарственной власти.
Под предметами ведения (Российской Федерации, ее субъектов, совместного ведения, муниципальных образова-ний) понимаются сферы общественных отношений, по кото-рым соответствующие органы государственной власти (орга-ны местного самоуправления) осуществляют правовое регу-лирование, а под полномочиями — права и обязанности со-ответствующего органа публичной власти, которыми он на-делен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения. Компетенция же — это совокуп-ность всех властных полномочий органа государственной вла-сти (органа местного самоуправления) по соответствующему предмету ведения. Конституционные полномочия (как и ком-петенция) — это свойство, присущее только государствен-ному органу, органу местного самоуправления или должнос-тному лицу.
Разграничение властных полномочий между федераль-ным центром и субъектами федерации в России осуществля-ется на основе новой редакции от 4 июля 2003 г. Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор-ганов государственной власти субъектов Российской Федера-ции".
Разграничение предметов ведения и властных полномо-чий возможно двумя основными способами — нормативным (конституционным, уставным, законодательным) и договор-ным. Договорный способ разграничения не противопоставля-ется конституционному, он не является "неконституционным", должен применяться также только в рамках действующей Конституции страны.
Различие между данными способами лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия закрепляют-298
ся за соответствующим субъектом непосредственно в норма-тивном акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъек-та РФ, федеральном или региональном законе), а при дого-ворном — в договоре (соглашении). Применение какого-либо из указанных способов не исключает и их сочетания.
Говоря о форме разграничения предметов ведения меж-ду федерацией и ее субъектами, необходимо иметь в виду, что принципиальным показателем федеративного устройства является установление такого разграничения на уровне фе-деральной конституции, как это имеет место в большинстве федеративных государств, в том числе и в России. В некото-рых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федера-цией и ее субъектами в текущем законодательстве (США, ФРГ, бывшая Чехословакия). Понятно, что стабильность в решении вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос исчерпывающим образом решается в самой конституции. Конкретные же способы разграничения могут быть различны.
Мировая практика знает три основных способа консти-туционного разграничения предметов ведения между феде-рацией и ее субъектами:
1) закрепление в федеральных конституциях перечня предметов исключительного ведения федерации (соответствен-но вопросы, не вошедшие в этот перечень, относятся к веде-нию субъектов федерации). Примером здесь могут служить конституции Мексики, Венесуэлы, Танзании;
2) установление вопросов исключительного ведения как федерации, так и ее субъектов (Швейцария, Канада, Бель-гия и др.). Исчерпывающе разделение предметов ведения провести очень сложно, и почти всегда возникает необходи-мость в разрешении споров по вопросам, которые не удалось предусмотреть;
3) определение трех сфер полномочий: предметов ис-ключительного ведения федерации, субъектов федерации и
299
совместного ведения (сфера т. н. совпадающей, конкурирую-щей компетенции). Среди конституций мира наиболее по-дробный перечень всех трех сфер содержится в Конституции Индии 1950 г.: здесь названы 97 вопросов, относящихся к пред-метам ведения федерации, 47 — к предметам совместного ведения и 66 — к предметам ведения штатов.
Однако и такое разделение не охватывает всех воз-можных проблем, поэтому в ряде государств (ФРГ, Пакис-тан, Бразилия, Нигерия и др.) данный способ реализуется установлением в федеральной конституции закрытого пе-речня вопросов по предметам исключительного ведения федерации и совместного ведения федерации и ее субъек-тов; предметы же ведения субъектов федерации конкретно не определены, и к третьей сфере относится все то, что не вошло в первые две. Такой подход (двучленной классифика-ции с использованием так называемого принципа остаточ-ной компетенции) представляется более предпочтительным, поскольку он учитывает невозможность дать исчерпываю-щий перечень всех вопросов правового регулирования. При любой тщательности составления таких перечней (в Индии, как отмечено, он в общей сложности включает более 200 воп-росов) что-то может быть упущено, может появиться новая сфера общественных отношений и правового регулирования, а жесткий перечень делает очень трудными поиски выхода из такой ситуации. Отсутствие же жесткой классификации дает возможность отнести все неназванные в конституции вопросы к ведению субъектов федерации, что одновремен-но способствует расширению их прав и укреплению самосто-ятельности в рамках федеральной конституции, невозник-новению конституционных пробелов.
Именно последний подход закреплен и в Конституции РФ. При этом Конституция закрепляет и иерархию норма-тивных актов Российской Федерации и субъектов РФ: по предметам совместного ведения верховенство имеет феде-ральный закон, а по предметам ведения субъектов РФ при-300
оритет перед федеральными законами имеют нормативно-пра-вовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ). По предметам совместного ведения Рос-сийской Федерации и ее субъектов могут приниматься не только федеральные законы (такой вывод может возникнуть исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но и федеральные нормативно-правовые акты подзаконного характера (указы Президента РФ, постановления Правитель-ства РФ, ведомственные акты). Правовую позицию по данно-му вопросу высказал Конституционный Суд РФ в Поста-новлениях от 9 января 1998 г. по делу о проверке конститу-ционности Лесного кодекса РФ и от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конститу-ции РФ.
Перечень предметов ведения Российской Федерации (ст. 71) определен в Конституции как закрытый, следователь-но, не подлежит расширительному толкованию. Базовый кри-терий отнесения перечня вопросов к ведению Российской Федерации (как и в большинстве федеративных государств) — закрепление за Российской Федерацией прав, в совокупнос-ти обеспечивающих реализацию государственного суверени-тета, единства прав и свобод человека и гражданина и еди-ную государственную политику. Перечень предметов совмес-тного ведения, также как и перечень предметов ведения Рос-сийской Федерации, является по российской Конституции закрытым (ст. 72). Перечень предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения, как правило, воспроизво-дится в конституциях и уставах субъектов Российской Феде-рации. Предметы ведения субъектов РФ в федеральной Кон-ституции четко не определяются, Конституция РФ закреп-ляет лишь отдельные сферы правового регулирования субъек-тов Российской Федерации: установление системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), принятие кон-ституций, уставов (ч. 1 и 2 ст. 66), установление государствен-ных языков республик (ч. 2 ст. 68) и др. Как отмечалось, сюда
301
относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера правового регулирования субъектов РФ достаточно широка (хотя на практике этот остаток не слишком большой).
Соотношение федерального и регионального законода-тельства по предметам совместного ведения в ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ определены следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как фе-деральные законы (и иные федеральные правовые акты), так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации; однако последние должны прини-маться в соответствии с федеральными законами. В случае же противоречия между федеральным законом и норматив-но-правовым актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон.
Важным является положение о том, что отсутствие фе-дерального закона по вопросам совместного ведения Россий-ской Федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом Российской Федерации. Однако, хотя российская Конституция и допус-кает опережающее правовое регулирование в субъекте Рос-сийской Федерации, конституционное предписание о необ-ходимости соответствия нормативных правовых актов субъек-тов Российской Федерации федеральному закону предпола-гает в том числе и приведение правового акта субъекта Рос-сийской Федерации в соответствие с федеральным законом, принятым позднее (если, конечно, имели место какие-либо несоответствия).
Договорный способ разграничения властных полномочий по вертикали в федеративном государстве следует рассмат-ривать как вспомогательный — во всех основных сферах об-щественных отношений предметы ведения и полномочия дол-жны быть разграничены нормативно. Договор может иметь место, например, в процессе делегирования полномочий, уже установленных для соответствующего органа государствен-ной власти (не следует смешивать также понятия "разгра-302
ничение полномочий" и "делегирование полномочий"; деле-гировать можно только уже разграниченные, имеющиеся полномочия), передачи каким-либо субъектом Российской Федерации предметов ведения из его ведения в совместное ведение Российской Федерации и данного ее субъекта.
В конце 1990-х гг. в России известный "парад суверени-тетов" перерос в "парад заключения договоров", для субъек-тов РФ стало "непрестижным" не заключить договор с цен-тром. Договорный процесс в этот период справедливо вызы-вал неоднозначную оценку и тревогу, так как нормы заклю-чаемых договоров вторгались в сферу федерального консти-туционного и законодательного регулирования, в России стала фактически утверждаться договорная модель Российской Фе-дерации, "договорное право", обозначилась противоречивая тенденция фактического перехода от конституционной или конституционно-договорной федерации к договорной. К весне 1999 г. заключено уже 42 договора с органами государствен-ной власти 46 субъектов РФ и более 250 конкретных согла-шений к ним. Субъекты РФ, заключившие договоры, зани-мали большую часть территории страны, в них проживало более 50% населения, было сосредоточено свыше 60% эко-номического потенциала России.
Большинство из подписанных в это время договоров меж-ду федеральными органами государственной власти и органа-ми государственной власти субъектов Российской Федерации изменяют схему разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленную в российской Конституции.
Укрепление вертикали государственной власти в России коснулось и практики внутрифедеративных договорных от-ношений — к концу 1999 г. заключение новых договоров было приостановлено, а с 2002 г. начался весьма активный процесс прекращения действия заключенных договоров по соглаше-нию сторон. (Отметим, правда, что пока не прекращается действие первых договоров, существенно обостривших асим-
303
метричность российского федерализма, в частности, с Та-тарстаном, Башкортостаном и Якутией).
По-разному можно относиться к договорной практике. Понятно, что заключение таких договоров (во всяком слу-чае на начальном этапе) носило компромиссный характер, они рассматривались как средство для снятия напряженно-сти во взаимоотношениях центра и регионов. В частности, именно договор с Татарстаном позволил удержать респуб-лику в конституционном поле России. Но очевидно, что ослабление остроты отношений между Российской Федера-цией и отдельными ее субъектами путем подписания дого-воров обостряло отношения с другими субъектами Российс-кой Федерации, расширяющаяся практика договорных от-ношений в конечном счете наносила ущерб провозглашенным в Конституции РФ принципам федерализма. Основу содер-жания заключаемых договоров должны составлять положе-ния федеральной Конституции, а не сиюминутные положе-ния о политической целесообразности. Вообще же с разгра-ничением властных полномочий между центром и регионами нормативно смысл заключения договоров в значительной сте-пени утрачивается.
Договор как правовая форма разграничения властных полномочий или делегирования полномочий вполне допустим в системе органов исполнительной власти Российской Феде-рации и субъектов Российской Федерации, что и предусмот-рено в ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ. Такие договоренности между органами исполнительной власти Российской Федера-ции (как Правительством, так и министерствами и ведомства-ми) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принято называть соглагиениями. На сегодня, как отмечалось, их заключено более 250.
Таким образом, основное предназначение внутригосудар-ственных (внутрирегиональных) договоров и соглашений — конкретизация, уточнение, делегирование нормативно раз-граниченных властных полномочий (при безусловном приори-тете нормативного способа разделения власти по вертикали).


У нас на сайте:
дипломные работы юриспруденция экономика история рефераты на заказ контрольные работы на заказ Санкт-Петербург скачать конспекты книги учебник для вузов экономика скачать реферат курсовую работу бесплатно без регистрации рефераты
учебники по юриспруденции скачать Большой выбор готовых работ Антиплагиат учебник скачать бесплатно



Copyright © 2003-2016 Магазин готовых студенческих работ BEST-STUDENTS.ru

Rambler's Top100