Срочный заказ!     Гарантии    Как оплатить?     Наши цены

Все виды студенческих работ: дипломные, курсовые, контрольные, рефераты...
Магазин готовых работ: высылаем заказ не позднее 30 мин. после подтверждения оплаты



звоните (812) 927-5462
пишите zakaz@best-students.ru
Обработка заказов -
ежедневно с 9-00 до 22-00
по московскому времени

ИСКАТЬ ГОТОВУЮ РАБОТУ:

ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ:

 
 
 


Дипломные - 2000 руб.

Курсовые - 500 руб.

Рефераты - 350 руб.

Контрольные - 350 руб.









заказать дипломную

заказать курсовую

заказать контрольную

заказать реферат


В помощь студенту

Конспекты лекций

Методички

Учебники для вузов



§ 2. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации
Для любого федеративного государства чрезвычайно важ-ным является достижение гармонии в отношениях частей (субъектов федерации) и целого (самой федерации). Беспроб-лемных, "легких" федераций в мире нет, все федеративные государства сталкиваются с теми или иными трудностями. И для современной России это достаточно актуально. Урегули-287
рованию взаимоотношений между Российской Федерацией и ее составными частями служит, в частности, конституцион-ное закрепление правового статуса не только Российской Федерации, но и ее субъектов. В содержании конституцион-но-правового статуса субъектов Российской Федерации име-ется незавершенность, иногда явная противоречивость, но в то же время — достаточно много интересных для науки кон-ституционного права моментов.
Большинство федераций мира с точки зрения статуса их составных частей симметричны, т. е. состоят из однопоряд-ковых субъектов. В некоторых же федеративных государствах субъекты федерации обладают различным объемом правомо-чий — асимметричные федерации. Существует и вполне обо-снованная точка зрения, что абсолютно симметричных фе-дераций с юридической точки зрения не существует, и во всех федеративных государствах имеют место те или иные элементы асимметрии.
Именно по проблеме равноправия (неравноправия!) субъектов РФ, асимметричного характера федерации Рос-сии ведется большое число споров и дискуссий. Именно здесь имеют место противоречия и в конституционном тексте, и в других правовых актах (как федеральных, так и региональ-ных).
В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ субъектами Российской Федерации являются: республики, края, облас-ти, города федерального значения, автономная область и ав-тономные округа. Буквальное толкование данной нормы по-зволяет сделать вывод: в Конституции России закреплен сим-метричный характер федерации. Более того, конституцион-ный текст содержит целый ряд положений о равноправии субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 77 и др.) Однако некоторые иные нормы Конституции и других федеральных правовых актов дают основание усомниться в таком выводе. Так, ч. 2 ст. 5 Конституции определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов Федерации; ч. 2 ст. 68 дает право республикам ус-288
танавливать свои государственные языки (хотя национальных языков в Российской Федерации намного больше, чем респуб-лик, которых в России на сегодня 21); основные законы рес-публик (конституции) в отличие от уставов других субъектов Российской Федерации могут быть приняты и путем проведе-ния республиканских референдумов (ч. 1 и 2 ст. 66 Конститу-ции РФ, п. п. "а" п. 1 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен-ной власти субъектов Российской Федерации); ч. 3 ст. 66 дает возможность автономной области и автономным округам (толь-ко им!) иметь специальный именной федеральный закон о соответствующей автономии. В учебной и научной литерату-ре все субъекты Российской Федерации традиционно рас-пределяются на три основные группы — республики (госу-дарства); края, области, города федерального значения (тер-риториальные образования); национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа), что также дает основание говорить о различиях в их правовом статусе.
Все подобные несоответствия дают почву для обоснова-ния разностатусности составных частей России, прежде всего республик по сравнению с другими субъектами Рос-сийской Федерации.
Сегодня можно утверждать: статус субъекта Российской Федерации включает не только традиционную совокупность его прав, обязанностей и ответственности, но также и его принадлежность к определенному виду субъектов. В то же время статус субъекта Федерации включает все права — за-фиксированные не только в Конституции РФ, но и в иных правовых актах.
В соответствии со ст. 66 федеральной Конституции ста-тус республики определяется Конституцией РФ и консти-туцией республики, а статус иных субъектов Федерации (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа) определяется также Консти-
289
туцией РФ и уставом соответствующего субъекта. Уставу присущи все признаки конституции. Не случайно некоторые из них именуются Основным законом, объявляются консти-туционным или основным правовым актом, государственно-правовой основой социально-экономической, политической и культурной жизни соответствующего субъекта Федерации. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юриди-ческую силу по отношению к другим правовым актам субъек-та Российской Федерации.
До недавнего времени имело место достаточно большое количество несоответствий в текстах основных законов субъек-тов РФ Конституции РФ (в конституциях республик таких не-соответствий было больше, в уставах других субъектов Феде-рации меньше), однако начиная с 2000 г. проводится активная работа (своего рода федеральная интервенция) по наведению порядка на правовом поле России и приведению регионально-го законодательства в соответствие с федеральным.
Конституция РФ, в отличие от советских конституций, не указывает в прямой постановке на необходимость соот-ветствия основных законов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции; она не требует от субъектов не только текстового соответствия, но и структурного сходства (на сегодня конституции и уставы субъектов Российской Фе-дерации различаются между собой по структуре и содержа-нию). Но поскольку субъекты Российской Федерации — час-ти единого государства, их основные законы не могут не соответствовать федеральной Конституции. Характер со-отношения федеральной Конституции и основных законов субъектов Российской Федерации обусловливается принци-пом верховенства Конституции России (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). В соответствии с этим принципом все дру-гие правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, не должны ей противоречить. Так, положения конституций республик и уставов не должны противоречить основам конституционного строя (гл. 1 Конституции РФ) —
290
республиканская форма правления, приоритет прав и свобод человека, равноправие субъектов Российской Федерации, единство гражданства, равенство форм собственности, разде-ление власти, светский характер государства и др. Субъекты РФ не вправе ограничивать прямое действие норм федераль-ной Конституции и установленный ею объем прав и свобод человека и гражданина; они в своих конституциях и уставах могут лишь усиливать правовые гарантии реализации тех прав и свобод, которые определены в федеральной Конституции.
Статус отдельных субъектов Российской Федерации мо-жет уточняться также в федеральных законах и иных право-вых актах. В качестве примеров можно привести Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы РФ", Федеральный за-кон от 22 января 1996 г. "Об особой экономической зоне в Кали-нинградской области", Федеральный закон от 31 мая 1999 г. "Об особой экономической зоне в Магаданской области", По-становление Правительства РФ от 25 ноября 1998 г. № 1381 "О федеральной целевой программе "Экономическое и социаль-ное развитие Челябинской области на 1999—2005 гг." и др.
Нормы, регулирующие статус субъектов РФ, содержат-ся не только в Конституции России и в конституциях (уста-вах) субъектов Федерации, но и в двусторонних договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между орга-нами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (подробнее об этом — в § 3 настоящей главы). Договоры эти весьма разнородны, что также закла-дывает фактическое неравноправие между субъектами РФ. В частности, договор с Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 г. (положивший начало договорной практике) фактичес-ки закрепил особый правовой статус данного субъекта РФ и по существу носит межгосударственный характер. Более того, целый ряд заключенных соглашений ("По вопросам собствен-ности", "О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан", "В военной области" и др.) не являются по форме и содержанию соглашениями о разграничении полномочий. Заключением данных договора и
291
соглашений создан прецедент фактического повышения ста-туса субъекта Российской Федерации, выходящего за рамки Конституции России, предоставления одному субъекту Рос-сийской Федерации определенных преимуществ и льгот, ста-вящих его в особо благоприятные условия по сравнению с другими субъектами РФ, волевого перераспределения пред-метов ведения и полномочий, не соответствующего федераль-ной Конституции. В 2002 г. большая часть заключенных дого-воров прекратила действие по соглашению сторон, однако первые договоры, содержащие наибольшее количество не-соответствий федеральной Конституции, пока не отменены.
Специфические и интересные моменты есть в характе-ристике конституционно-правового статуса таких субъектов Российской Федерации, как автономные округа. Главная осо-бенность в том, что все они, за исключением Чукотского, входят в состав края или области (Чукотский автономный ок-руг в 1992 г. с соблюдением конституционных процедур вы-шел из состава Магаданской области и в соответствии с Зако-ном РФ от 17 июня 1992 г. является непосредственно входя-щим в состав Российской Федерации). Данная ситуация не всегда поддается логическому восприятию. Получается, что один равноправный субъект является частью другого столь же равноправного (такие субъекты Российской Федерации в литературе иногда называют "сложносоставными"). В про-блеме отношений автономных округов с краями и областя-ми, в которые они входят, следует видеть не столько про-блему отношений между ними, сколько проблему соблюде-ния Конституции РФ.
Здесь и вопрос территории субъектов Российской Феде-рации (ведь территория — это предел властных полномочий, и если территория автономного округа входит в территорию края (области), то краевые (областные) органы государствен-ной власти фактически вправе осуществлять свои властные полномочия на территории округа, стало быть, это не про-сто вопрос о том, где проходит граница края, области); и вопрос формирования органов государственной власти (не
292
вполне очевидна конституционность создания общего органа государственной власти для нескольких субъектов Российс-кой Федерации, поскольку Конституция России предусмат-ривает всего два уровня органов государственной власти — федеральный и субъектов Российской Федерации, и для того, чтобы создать какой-то дополнительный уровень, необходи-мо вносить изменения в Конституцию); и вопросы нормот-ворчества (правомерно ли, например, обсуждение Тюменс-кой областной Думой градостроительного устава не только Тюменской области, но и Ханты-Мансийского и Ямало-Не-нецкого автономных округов?).
Как строить отношения между собой данным субъектам Российской Федерации? Прежде всего, на основе конститу-ционных норм, положений Конституции России о равнопра-вии всех ее субъектов. Далее, по инициативе законодатель-ных и исполнительных органов государственной власти авто-номного округа может быть принят федеральный закон о со-ответствующем округе (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Полез-ным представляется и скорейшее принятие федерального закона об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Именно в данных законах можно было бы решить вопрос разграничения властных пол-номочий между краем, областью и автономными округами, входящими в их состав.
В данном срезе федеративных отношений может быть достаточно эффективным и договорное регулирование (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ). Возможность построения отношений с автономными округами, в том числе на основе заключае-мых договоров, предусмотрена в уставах и реализуется в Иркутской, Пермской, Тюменской областях, Красноярском крае и др. Понятно, что указанные договорные отношения должны развиваться на основе конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации и не должны содержать положений, нарушающих права каждой из сторон как субъекта Российской Федерации.
293
Рассмотрение статуса сложносоставных субъектов Рос-сийской Федерации невозможно без учета правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области (которое, однако, не внесло полной ясности в понимание данной, не вполне логичной си-туации).
Суд исходил из того, что ч. 4 ст. 66 Конституции РФ о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер (этот вывод основывается на ис-торическом и системном анализе федеративных отношений в России). Признавая, что принцип равноправия доминирует в статусе субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд вместе с тем указал, что этот принцип не исключает вхождения автономного округа в состав края, области, а та-кое вхождение означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых явля-ются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распро-страняются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, устава-ми соответствующих субъектов Российской Федерации и до-говорами между их органами государственной власти (при этом отсутствие договора не может служить препятствием для рас-пространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ).
Край, область, в состав которых входит автономный ок-руг, представляют собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-терри-ториальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, явля-ющееся субъектом Российской Федерации и одновременно составной, хотя и особой частью края, области. В то же вре-мя включение территории автономного округа в состав тер-ритории края, области не означает, что автономный округ
294
утрачивает свою территорию и она поглощается краем, обла-стью; речь идет лишь о различном уровне властных полно-мочий (ведь на одной и той же территории функционируют и федеральная власть, и власть субъекта Российской Федера-ции, и власть местного самоуправления нескольких уровней).
Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населе-ния края, области; а это, в частности, предопределяет право населения автономного округа участвовать в формировании органов государственной власти края, области (и соответству-ющую обязанность органов государственной власти округа обеспечить реализацию этого права).
Состояние вхождения автономного округа в состав края, области определяет особенности статуса не только округа, но и края, области, в состав которых он входит. Такое вхож-дение ни в коей мере не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации (в част-ности, не ущемляет его возможности участвовать в договор-ном процессе с другими субъектами Российской Федерации, а также с федеральным Центром), не ставит его в зависи-мое, подчиненное положение от края, области; более того, такое состояние порождает обязанность обеих сторон стро-ить свои отношения (в том числе и отношения с другими субъектами Российской Федерации и федеральными властя-ми) с учетом интересов друг друга.
Статус автономного округа (как и других субъектов Рос-сийской Федерации) может быть изменен на основании ч. 5 ст. 66 Конституции РФ по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего округа, при этом согласия или предварительного разрешения края, области для такого изменения не требуется. Произвольные же изменения стату-са, в том числе одностороннее перераспределение властных полномочий недопустимы, с чьей бы стороны они ни осуще-ствлялись — края, области или автономного округа. Важность значения рассмотренного Постановления Конституционного Суда РФ определяется в том числе и тем, что в соответствии
295
со ст. 106 Федерального конституционного закона "О Консти-туционном Суде РФ" данное им толкование является офи-циальным и общеобязательным, распространяется на отно-шения всех автономных округов, входящих в состав края, области.
Характеризуя положения о статусе субъектов Российс-кой Федерации (и их равноправии), необходимо иметь в виду два принципиальных момента. Во-первых, "равноправие" не есть "полноправие", о чем нередко забывают руководители субъектов Российской Федерации. Конституционная возмож-ность заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами ни в коем случае не уравнивает субъектов этих договоров. Не может быть договора между Российской Федерацией и ее субъектом как равноправным с ней государ-ством. Не может часть целого быть равна этому целому, а тем более превалировать над ним. Субъекты Российской Фе-дерации равноправны не с Россией, а между собой и во вза-имоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Второе важное положение заключается в том, что в Конституции РФ речь идет именно о равноправии, но не о равенстве субъектов Российской Федерации, о равенстве в правах, но не о равенстве фактическом. Как не могут быть равны фактически граждане государства (хотя все они рав-ноправны, равны юридически), так не могут (да и не долж-ны) быть равны фактически и составные части государства (даже на одном видовом их уровне). Субъекты Российской Федерации не равны хотя бы уже по размеру территории, численности населения, национальному составу, эконо-мическому потенциалу и т. д. Нелогично, к примеру, сравни-вать экономический потенциал Свердловской и Костромской областей, состояние банковско-финансовой инфраструкту-ры в Москве и в Чукотском автономном округе, запасы по-лезных ископаемых в Ханты-Мансийском автономном окру-ге и в Ивановской области и т. п.
Но ведь совершенно очевидно, что в едином федера-тивном государстве все субъекты Российской Федерации дол-296
жны иметь равные права, равные возможности в реализа-ции политических, социально-экономических и иных прав своих народов и каждой личности. И равенство это должно проявляться главным образом во взаимоотношениях с орга-нами государственной власти Российской Федерации, в пре-доставлении субъектам одинакового объема прав и полно-мочий по предметам их ведения и совместного ведения Рос-сийской Федерации и субъектов Российской Федерации.


У нас на сайте:
дипломные работы юриспруденция экономика история рефераты на заказ контрольные работы на заказ Санкт-Петербург скачать конспекты книги учебник для вузов экономика скачать реферат курсовую работу бесплатно без регистрации рефераты
учебники по юриспруденции скачать Большой выбор готовых работ Антиплагиат учебник скачать бесплатно



Copyright © 2003-2016 Магазин готовых студенческих работ BEST-STUDENTS.ru

Rambler's Top100